อีกครั้งที่ไทยจะโดนกดดันให้จัดการกับทหารเมียนมา

หลังจากที่กองทัพเมียนมาเข้ายึดอำนาจด้วยการควบคุมตัวอองซานซูจีไว้ ประเทศพี่ใหญ่อย่างสหรัฐก็มีความเคลื่อนไหวทันทีภายใต้การจับตามองของทั่วโลก โดยประธานาธิบดี โจ ไบเดน ขู่ว่าจะทบทวนและฟื้นมาตรการคว่ำบาตรที่สหรัฐเคยใช้กับเมียนมาอีกครั้งตามความเหมาะสม แต่ยังไม่มีการเปิดเผยว่าจะใช้มาตรการใดบ้าง  

และต่อมาทางการสหรัฐได้ประกาศว่าชัดเจนว่าการยึดอำนาจครั้งนี้เป็นการก่อรัฐประหาร ซึ่งภายใต้กฎหมายของสหรัฐการประกาศเช่นนี้ทำให้มาตรการช่วยเหลือเมียนมาด้านการเงินของสหรัฐสิ้นสุดโดยอัตโนมัติ  

หากพิจารณาจากมาตรการคว่ำบาตรตั้งแต่ปี 1988 หลังจากที่กองทัพเมียนมาใช้กำลังปราบปรามกลุ่มผู้ประท้วงต่อต้านรัฐบาลทหาร สามารถแบ่งกว้างๆ ได้เป็น 7 ประเภทคือ 1) ไม่ออกวีซ่าให้เจ้าหน้าที่เมียนมาซึ่งส่วนใหญ่เป็นบรรดาคณะรัฐบาลที่เข้ามายึดอำนาจและบุคคลใกล้ชิด 2) จำกัดบริการทางการเงิน 3) อายัดทรัพย์สิน  

4) ห้ามนำเข้าสินค้าที่มีต้นกำเนิดจากเมียนมา 5) ห้ามนำเข้าสินค้าจากบริษัทที่เกี่ยวข้องกับคณะรัฐบาลทหาร 6) ห้ามการลงทุนในเมียนมาและในบริษัทจากประเทศที่สาม 7) ห้ามให้ความช่วยเหลือเมียนมาทั้งระดับทวิภาคีและพหุภาคี รวมทั้งไม่ขายอาวุธให้  

ระหว่างนี้ก็มีการปรับลดหรือเพิ่มมาตรการต่างๆ เรื่อยมา และค่อยๆ ผ่อนคลายมาตรการคว่ำบาตรหลังจากเมียนมาปฏิรูปประเทศในสมัยประธานาธิบดีเต็งเส่งและปล่อยตัวอองซานซูจี จนนำมาสู่การยกเลิกการคว่ำบาตรทั้งหมดเมื่อปี 2016 ในสมัยของอดีตประธานาธิบดี บารัก โอบามา  

ทว่าปี 2019 อดีตประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ออกมาตรการคว่ำบาตรครั้งใหม่กับบรรดานายทหารระดับอาวุโส รวมทั้งนายพล มินอ่องหล่าย ต่อกรณีที่กองทัพเมียนมากวาดล้างชาวโรฮีนจาอย่างเลือดเย็น 

แต่ขณะนี้ยังไม่มีการเปิดเผยว่าสหรัฐจะใช้มาตรการใดบ้าง แต่ก็ไม่น่าจะอยู่นอกเหนือจากมาตรการในครั้งก่อน โดยนักวิเคราะห์มองว่าสหรัฐจะลงโทษแบบเจาะจงเป็นรายบุคคลมากกว่า เพราะหากคว่ำบาตรเป็นวงกว้างผลเสียจะเกิดกับประชาชนเมียนมาตาดำๆ มากกว่า

แต่ถึงจะลงโทษเป็นรายบุคคล ก็ไม่ได้สร้างความกริ่งเกรงให้กับบรรดานายพล เพราะอย่างที่บอกว่าขณะนี้มินอ่องหล่ายและอีกหลายคนถูกคว่ำบาตรตามกฎหมายแมกนิตสกี (Global Magnitsky Human Rights Accountability Act) ที่มีไว้จัดการกับผู้กระทำผิดเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนร้ายแรงทั่วโลกอยู่แล้ว แต่ทหารยังกล้ายึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนที่มาจากเสียงของประชาชน

ดังที่ เกร็ก โพลิง และไซมอนด์ ฮูเดส จากศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และการระหว่างประเทศในกรุงวอชิงตัน บอกว่าการคว่ำบาตรของสหรัฐไม่น่าจะส่งผลกระทบในทันทีและมากนักต่อบรรดานายพล โดยให้เหตุผลว่ามีนายพลเพียงไม่กี่คนเท่านั้นที่ตั้งใจจะเดินทางไปหรือทำธุรกิจที่สหรัฐ

โดยเฉพาะมินอ่องหล่ายที่ไม่เกรงกลัวเลย เนื่องจากกองทัพเมียนมามีทั้งจีน รัสเซีย และอินเดียหนุนหลัง โดยเฉพาะจีนซึ่งเป็นคู่ค้าอันดับ 1 เมื่อต้นปีที่แล้วจีนกับเมียนมาลงนามใน MOU ร่วมกันถึง 33 ฉบับซึ่งครอบคลุมตั้งแต่การค้าการลงทุนไปจนถึงการพัฒนาสาธารณูปโภคพื้นฐานในเมียนมา

ผิดกับสหรัฐที่มูลค่าการส่งออกต่อกันค่อนข้างน้อย หากสหรัฐยิ่งคว่ำบาตรเมียนมาก็จะยิ่งเป็นการผลักให้เมียนมาหันไปซบจีนที่กำลังขยายอิทธิพลในอาเซียนมากขึ้น

ทางการญี่ปุ่นก็กังวลเรื่องนี้เช่นกัน โดยยะสุฮิเดะ นะกะยะมะ รัฐมนตรีกลาโหมญี่ปุ่นเตือนว่า ประเทศประชาธิปไตย รวมทั้งสหรัฐ อังกฤษ และญี่ปุ่น เสี่ยงที่จะผลักให้เมียนมาใกล้ชิดกับจีนมากขึ้น หากการตอบโต้การทำรัฐประหารตัดช่องทางการสื่อสารกับกองทัพเมียนมา

ดังนั้นการแข่งขันกันขยายอิทธิพลระหว่างจีนกับสหรัฐจะเป็นตัวตัดสินว่าสหรัฐจะคว่ำบาตรเมียนมาอย่างไร หากเมียนมาใช้จีนช่วยถ่วงดุล สหรัฐคงไม่กล้าลงดาบเมียนมาหนักมากมิเช่นนั้นจะเสียพื้นที่อิทธิพลในเมียนมาให้กับจีน

มาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐจึงทำอะไรเมียนมาไม่ได้มากนัก

มาถึงคำถามสำคัญ ถ้าหากสหรัฐและชาติคะวันตกกดดันกองทัพเมียนมาไม่สำเร็จ จะเกิดอะไรขึ้น?

ตอบว่าประเทศที่ใกล้ชิดกับเมียนมาก็จะถูกกดดันแทน ประเทศที่เข้าข่ายนี้คือกลุ่มประเทศที่ไปลงทุนในเมียนมา อันดับที่ 1. คือสิงคโปร์ 2. จีน 3. ฮ่องกง 4. เวียดนาม 5. ญี่ปุ่น ส่วนไทยอยู่ในอันดับที่ 6

หากสหรัฐงัดมาตรการคว่ำบาตรแบบถ้วนหน้า (ไม่ใช่คว่ำบาตรเฉพาะรายบุคคล) ขึ้นมาประเทศเหล่านี้จะลำบาก แต่โอกาสที่จะใช้มาตรการคว่ำบาตรทั้งประเทศมีน้อย การลงทุนจากต่างประเทศจึงไม่น่ากระทบ ดังนั้นแรงกดดันน่าจะไปตกกับประเทศที่ใกล้ชิดเมียนมาทั้งด้านภูมิศาสตร์และในแง่ความสัมพันธ์ไม่เป็นทางการ

ประเทศที่ว่านั้นคือประเทศไทย

ย้อนกลับไปตอนที่เมียนมาปกครองด้วยระบอบเผด็จการทหารคราวที่แล้ว ไทยต้องปรับนโยบายต่อเผด็จการทหารเมียนมาแบบเดี๋ยวเป็นเพื่อนเดี๋ยวเป็นคู่กรณี เช่น สมัยรัฐบาลพล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ ไทยผลักดันชูนโยบาย "แทรกแซงอย่างสร้างสรรค์" หรือ Constructive engagement คือการไม่แทรกแซงกิจการภายในของเพื่อนบ้านอย่างตรงไปตรงมา ซึ่งนโยบายนี้ทำให้เมียนมาเข้าหาไทยเพื่อไทยเป็นสื่อกลางกับอาเซียน ผลคือเผด็จการทหารเมียนมากับรัฐบาลไทยขณะนั้นค่อนเข้ากันดี จนการค้าสองประเทศเพิ่มขึ้นอย่างมาก ทั้งๆ ที่นานาประเทศคว่ำบาตรเมียนมา

แต่บางครั้งไทยก็คล้อยตามชาติตะวันตก เช่น รัฐบาลนายชวน หลีกภัยที่ไม่โอ๋กองทัพเมียนมาและยังแสดงท่าทีท้าทายด้วยการแสดงความกังวลต่อกิจการภายในของเมียนมาและยังเปิดทางให้ผู้ชนะรางวัลโนเบลใช้ประเทศไทยเพื่อกดดันเผด็จการเมียนมาให้ปล่อยตัวอองซานซูจี

ผลก็คือรัฐบาลชวนได้รับเสียงชมเชยจากทั่วโลก แต่กองทัพเมียนมาหัวเสียจัดถึงขนาดยกเลิกสัมปะทานไม้ ซึ่งทำรายได้ให้กลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง-ธุรกิจในไทยอย่างมหาศาล

หากไทยทำท่าจะไม่เอื้อต่อนโยบายตะวันตก ไทยก็จะโดนเสียเองด้วย เช่น ในปี 2004 คณะอนุกรรมาธิการว่าด้วยเอเชียแปซิฟิกของคณะกรรมาธิการการต่างประเทศ ของสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐ มีรายงานเกี่ยวท่าทีของสหรัฐต่อเผด็จการเมียนมา (ในเวลานั้นคือ SPDC) และการให้ความช่วยเหลืออองซานซูจี

รายงานแสดงความกังวลกี่ยวกับการที่รัฐบาลในไทยในขณะนั้น (รัฐบาลทักษิณ) เปลี่ยนนโยบายใหม่โดยห้าม UNHCR ไปกำหนดสถานะผู้ลี้ภัยชาวเมียนมาที่อพยพมายังไทยและยังลดบทบาทของ NGOs ชาวเมียนมาในไทยด้วย คณะอนุกรรมษธิการถึงกับระบุว่า

"ถ้าประเทศไทยมีอำนาจในกระบวนการนี้ ดอว์ อองซาน (อองซานซูจี) จะไม่สามารถถูกเรียกได้ว่าเป็นผู้อพยพ และยิ่งไปกว่านั้นถ้าหากคุณเป็นชนกลุ่มน้อยเมียนมาที่หนีจากการกวาดล้าง หนีจากการละเมิดสิทธิมนุษยชน ถ้าหากคุณหนีจากการทรมานหรือการข่มขืน คุณจะไม่มีโอกาสถูกเรียกว่าเป็นผู้ลี้ภัยอีกต่อไป เพราะนิยามผู้ลี้ภัยของประเทศไทย คือใครก็ตามที่หนีจากการสู้รบที่กำลังดำเนินอยู่"

ด้วยเหตุนี้จึงมีการเสนอให้ "รัฐบาลสหรัฐทำงานร่วมกับประเทศไทยและ UNHCR เพื่อติดตามความคืบหน้าที่น่ากังวลอย่างมากนี้" และเสนอให้เพิ่มเงินช่วยเหลือทางการเงินจากรัฐบาลสหรัฐแก่ NGOs ไทยที่ทำงานตามชายแดนเมียนมา และยังมีข้อแนะนำอย่างเป็นทางการด้วยว่า "รัฐบาลสหรัฐควรกระตุ้นให้ไทยให้ความช่วยเหลือและปกป้องผู้ลี้ภัยและนักเคลื่อนไหวชาวเมียนมา"

จากตัวอย่างนี้เราจะเห็นได้ว่าทางการไทยมีนโยบายใดๆ ออกมาก็ตาม หากไม่ตรงใจสหรัฐ สหรัฐก็จะหาทางกดดันไทย โดยเรียกอย่างสวยหรูว่า "ทำงานร่วม" และยังไม่พอสหรัฐยังจะอีดฉีดเงิน NGOs ในไทยเพื่อให้ทำงานตามจุดประสงค์ของตนด้วย

เมื่อถึงปี 2006 เอริก จอห์น ผู้ช่วยรองรัฐมนตรีว่าารกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐให้การกับคณอนุกรรมาธิการเดียวกันว่า "ผมกับเพื่อนร่วมงานหลายคน ส่งจดหมายไปถึงประธานาธิบดี (จอร์จ ดับเบิลยู) บุช เรียกร้องให้ท่านประธานาธิบดีเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ยุติการสนับสนุนรัฐบาลทหารเมียนมา ขณะที่ประเทศอาเซียนอื่นๆ รวมถึงฟิลิปปินส์, สิงคโปร์, อินโดนีซีย และมาเลเซียยายามที่จะเพิ่มแรงกดดันให้มากขึ้นต่อเมียนมา แต่ในทางกลับกัน รัฐบาลไทยกลายเป็นผู้สนับสนุนเผด็จการทหารเมียนมาตัวยง"

แต่รัฐบาลไทยไม่ว่าจะในระบอบประชาธิปไตยเต็มใบหรือไม่เต็มใบ ลังเลที่จะทำตาม "คำแนะนำ" ของสหรัฐแบบ 100% เพราะหากทำเช่นนั้นจะเป็นการสร้างความไม่พอใจให้เผด็จการทหารเมียนมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่สหรัฐบีบให้ไทยปล่อยให้นักเคลื่อนไหวใช้พื้นที่ของไทยเรียกร้องประชาธิปไตยในเมียนมา

สาเหตุที่ "ชนชั้นนำ" (elites) ซึ่งหมายถึงรัฐบาลไทยและภาคธุรกิจไทยรวมถึงกองทัพไทยลังเลที่จะกดดันเมียนมาตามการผลักไสของสหรัฐก็เพราะ ชนชั้นนำของไทยมีผลประโยชน์กับเมียนมามหาศาล และกองทัพเมียนมาก็เป็นเจ้าของทรัพยากรมากมายในเมียนมาที่เอื้อประโยชน์แก่ไทยได้

จึงไม่น่าแปลกใจที่หลังการรัฐประหารที่เมียนมา พล.อ ประยุทธ์ จันทร์โอชาจะกล่าวติงให้สื่อระมัดระวังการนำเสนอข่าวเกี่ยวกับเมียนมา เพราะอาจกระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศไทยได้

คำกล่าวนี้สะท้อนได้สองแง่มุม แง่มุมหนึ่งคือพล.อ. ประยุทธ์แทรกแซงการทำงานของสื่อ อีกแง่มุมหนึ่งคือพลอ. ประยุทธ์ให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ทางไทยในเมียนมา มากกว่าประชาธิปไตยและประชาชนเมียนมาภายที่ถูกปล้นอำนาจไป

เผด็จการทหารเมียนมายังเป็นพวกที่เอาใจยาก เช่นกรณีกลุ่มนักศึกษาเมียนมา ยึดสถานทูตเมียนมาพร้อมจับตัวประกันเอาไว้วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2542 เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลทหารเมียนมาปล่อยตัวอองซาน ซูจี แต่ต่อมาแค่อเฮลิคอปเตอร์ให้ไปส่งที่ชายแดนไทย-เมียนมา ที่จังหวัดราชบุรี โดย ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศ เสนอตัวเป็นตัวประกันนั่งโดยสารไปด้วย การทำเช่นนี้ถือว่าช่วยคลี่คลายสถานการณ์ให้ลุล่วงอย่างน่าทึ่งโดยไม่มีใครเลือดตกอย่างออก แต่ปรากฎว่าทหารเมียนมาไม่พอใจ จนทำให้ ดร.สุรินทร์ พิศสุวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ ต้องบินไปเคลียร์ถึงเมียนมา

ปีถัดมา วันที่ 24 มกราคม พ.ศ. 2543 เกิดกรณีก๊อด'ส อาร์มี่บุกโรงพยาบาลศูนย์ราชบุรีทางการไทยใช้วิธีเด็ดหัวก๊อด'ส อาร์มี่จนตายนับสินแต่ตัวประกันไม่มีใครบาดเจ็บ คราวนี้ทหารเมียนมาพึงพอใจและชมว่าไทยจัดการได้รวดเร็ว ราวกับว่าทหารเมียนมาไม่ชอบจบแบบแฮปปปี้เอนดิ้ง แต่ชอบจบแบบเลือดนองแผ่นดิน

ที่สำคัญ เผด็จการทหารเมียนมามีเรื่องกระทบกระทั่งกับไทยบ่อยครั้ง ความสัมพันธ์ขึ้นๆ ลงๆ เพิ่งจะมาเสถียรในสมัยรัฐบาลทักษิณที่มีการเชิญผู้นำทหารเมียนมามาเยือนไทย เช่น หม่อง เอ อดีตผู้บัญชาการทหารบกเมียนมาซึ่งรู้สึกชื่นมื่นจนถึงกับบอกว่า "จะลืมเรื่องในอดีตทั้งหมดเพื่อเริ่มต้นความสัมพันธ์ที่ดีต่อประเทศไทย"

ดังนั้นการตกอยู่ในสถานะแบบไทยจึงไม่ใช่เรื่องง่าย ไม่ว่าจะเป็นพราะชนชั้นนำไทยมีเอี่ยวกับผลประโยชน์ในเมียนมา ไม่ว่าจะเป็นเพราะสัมพันธ์ที่แนบแน่นของคนในกองทัพทั้งสองประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเพราะกองทัพเมียนมาเอาแต่ใจตัวเอง

และไม่ว่าจะเป็นเพราะไทยอยู่ตรงกลางระหว่างทหารเมียนมา ประชาชนเมียนมา และประชาคมโลก

โดยกรกิจ ดิษฐาน และ จารุณี นาคสกุล