"สันติภาพปางโหลง รอบ 3" การเจรจาที่ไร้เงาความสำเร็จ
ผลจากการวางปืนและหันหน้าเข้าหาโต๊ะเจรจาของกลุ่มชาติพันธุ์และรัฐบาลเมียนมาร์ในศตวรรษที่ 21 นี้ ยังคงเป็นสิ่งที่ต้องรอการพิสูจน์
โดย...ช้องนาง ปรีชาเจริญศิลป์
แม้อนาคตทางการเมืองและเศรษฐกิจของเมียนมาร์จะส่งสัญญาณเชิงบวกมาตั้งแต่การที่พรรคสันนิบาตแห่งชาติเพื่อประชาธิปไตย (เอ็นแอลดี) ของออง ซาน ซูจี คว้าชัยอย่างถล่มทลายในหลายพื้นที่เมื่อปี 2558 ดึงดูดความสนใจจากนักลงทุนต่างชาติให้เข้ามาเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากเมียนมาร์ ทั้งในแง่ของทรัพยากรธรรมชาติ และแรงงาน ทว่าอนาคตที่กำลังจะก้าวย่างไปสู่ความสดใส กลับต้องติดขัดไม่ลื่นไหลจากความรุนแรงภายในประเทศระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์และรัฐบาลพม่าที่ฝังรากลึกอยู่กับสังคมเมียนมาร์ยาวนานกว่า 70 ปี ส่งผลให้บรรดานักลงทุนต่างชาติต้องกลับไปคิดทบทวนอีกครั้ง
ความไม่ลงรอยระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ในเมียนมาร์นำไปสู่การหยิบยกความรุนแรงไปสู่การเจรจาบนโต๊ะ หรือที่เรียกว่า การเจรจาสันติภาพปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 ซึ่งรัฐบาลและกลุ่มชาติพันธุ์เคยเปิดโต๊ะเจรจาไปแล้วถึง 2 ครั้ง แต่ยังไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้สักที เนื่องจากกลุ่มชาติพันธุ์ไม่ยอมลงนามหยุดยิง ส่งผลให้การเจรจาทางการเมืองเป็นไปได้ยาก และกระทบต่อเศรษฐกิจของประเทศด้วย
ล่าสุด การเจรจาสันติภาพปางโหลงแห่งศตวรรษที่ 21 รอบที่ 3 ได้เปิดฉากการเจรอย่างเป็นทางการแล้วระหว่างวันที่ 11-16 ก.ค. หวังฟื้นกระบวนการสันติภาพระหว่างรัฐบาลและกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ อันจะนำไปสู่ข้อตกลงหยุดยิงและการปลดอาวุธ โดยประเด็นทางการเมืองที่จะนำขึ้นโต๊ะเจรจาครอบคลุมเรื่องสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์ สิทธิมนุษยชนภายใต้ระบอบประชาธิปไตย และความเท่าเทียมทางเพศ
ผศ.ดร.นฤมล ทับจุมพล อาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวในงานเสวนาอุษาคเนย์ครั้งที่ 3/2561 ว่า การเปิดโต๊ะเจรจาสันติภาพปางโหลงสะท้อนถึงสัญญาณเชิงบวกของการเมืองภายในของเมียนมาร์ ที่เปลี่ยนจากการสู้รบและความรุนแรง มาสู่การเจรจาอย่างเป็นทางการ โดยผศ.ดร.นฤมล คาดการณ์ว่า ในการเจรจาสันติภาพปางโหลงรอบที่ 3 อาจมีการถกประเด็นใหญ่ๆ 3 ประเด็น
ประเด็นแรกคือ ข้อตกลงเรื่องภาษาราชการของเมียนมาร์ ในปัจจุบัน ภาษาราชการของเมียนมาร์คือ ภาษาพม่าและภาษาอังกฤษ โดยกลุ่มชาติพันธุ์ต่างมีความพยายามในการผลักดันภาษาท้องถิ่นของแต่ละกลุ่มให้เป็นภาษาราชการของประเทศ
ประเด็นที่ 2 คือ ส่วนแบ่งทางรายได้ (Revenue Sharing) ที่เกิดจากค้าขายและการลงทุนในประเทศ แม้เมียนมาร์จะปกครองโดยระบอบเผด็จการมายาวนานตั้งแต่ปี 2505 แต่ในปี 2531 เมียนมาร์ได้เปิดประเทศรับการลงทุนจากต่างชาติ โดยจีนและสิงคโปร์เป็น 2 ประเทศอันดับต้นๆ ที่ลงทุนในเมียนมาร์มากที่สุด ส่วนไทยอยู่ในอันดับ 7 จากที่เคยอยู่ในอันดับ 1-2 เมื่อปี 2553-2554 เนื่องจากนโยบายใหม่ของเมียนมาร์ที่กำหนดให้ก๊าซที่ขุดขึ้นใหม่ต้องนำมาใช้ในประเทศก่อน และรัฐบาลเมียนมาร์ไม่สนับสนุนอุตสาหกรรมการขุดเจาะแล้วปล่อยทิ้งไว้ โดยเฉพาะเหมืองทรัพยากรธรรมชาติ
และประเด็นที่ 3 คือ ข้อตกลงร่วมต่อการรวมประเทศเป็นระบบสหพันธรัฐ (Federalism) โดยหน้าตาของระบบสหพันธรัฐมีทั้งหมด 3 แบบ แตกต่างกันไปตามมุมมองของแต่ละกลุ่ม สำหรับกองทัพนั้น ยืนยันว่าจะต้องไม่มีกองทัพชาติพันธุ์อย่างเด็ดขาด ยึดหลัก One Country One Army ทุกกลุ่มชาติพันธุ์จะต้องเซ็นสัญญาว่าจะไม่แยกตัวออกเป็นรัฐอิสระ สำหรับกลุ่มชาติพันธุ์ขอให้มีการจัดตั้ง Federal Army โดยแต่ละกลุ่มถือครองอำนาจและสัดส่วนของเจ้าหน้าที่อย่างเท่าเที่ยม และสำหรับพรรคเอ็นแอลดี ต้องการให้กองทัพถูกควบคุมโดยฝ่ายบริหาร แยกตำรวจออกจากกองทัพ แก้ไขรัฐธรรมนูญ หนุนการกระจายอำนาจทางเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และการศึกษา ทว่าพรรคเอ็นแอลดีกลับไม่มีรูปแบบที่ชัดเจน
ทั้งนี้ ผศ.ดร.นฤมล ยังระบุด้วยว่า รัฐธรรมนูญของเมียนมาร์ยังมีหลายเรื่องที่ยังไม่สามารถแก้ไขได้ ซึ่งความสำเร็จดังกล่าวอาจนำไปสู่ข้อตกลงการปลดอาวุธ โดยในประเด็นรัฐธรรมนูญเมียนมาร์นั้น สมฤทธิ์ ลือชัย ผู้เชี่ยวชาญด้านชาติพันธุ์วัฒนธรรมอุษาคเนย์ ได้เสริมว่า รัฐธรรมนูญเมียนมาร์ต้องแก้ไขหรือฉีกเท่านั้น แต่การแก้ไขก็เป็นไปได้ยาก เนื่องจากหากแก้มาตราหรือบทบัญญัติหนึ่ง ก็อาจไปกระทบหรือขัดกับมาตราหรือบทบัญญติอื่น
ด้านผศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช จากโครงการ SEAS มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระบุว่า เป้าหมายการบรรลุกระบวนการสันติภาพของเมียนมาร์ไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากกองทัพเมียนมาร์เริ่มยึดครองอำนาจมาตั้งแต่ปี 2484 และยึดหลักความเป็นเอกภาพ (Unification) เป็นหัวใจหลัก อีกทั้งเหตุความรุนแรงภายในประเทศยิ่งหล่อหลอมให้กองทัพทหารเมียนมาร์แข็งแกร่งและเป็นเอกภาพมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ แนวคิดเรื่องความเป็นเอกภาพถือกำเนิดในแผ่นดินเมียนมาร์ก่อนแนวคิดเรื่องสหพันธรัฐ ส่งผลให้กองทัพทหารเมียนมาร์ยังมีน้ำหนักในการต่อรองมากกว่ากลุ่มชาติพันธุ์ อีกทั้งนายทหารระดับสูงรุ่นเก่ายังมีชีวิตอยู่และมีอิทธิพลต่อการพัฒนาประเทศ
นอกจากนี้ ผศ.ดร.ดุลยภาค ยังแสดงทรรศนะด้วยว่า กระบวนการสันติภาพของเมียนมาร์ถูกทำให้เป็นสถาบัน ซึ่งมีข้อดีคือ กระบวนการสันติภาพที่อยู่ในรูปแบบสถาบันจะถูกล้มได้ยาก มีเพียงก้าวหน้าถือถดถอยเท่านั้น และชี้ว่า ระบบสหพันธรัฐของเมียนมาร์จะได้แค่ "กึ่งสหพันธแบบรวมศูนย์" เท่านั้น เพราะความเป็นเอกภาพของกองทัพเมียนมาร์แข็งแกร่งมาก
ชัยชนะของพรรคเอ็นแอลดีแสดงให้เห็นว่า การขึ้นสู่อำนาจผ่านสนามการเมืองอย่างการเลือกตั้งนั้น จะได้รับการยอมรับจากมวลชนมากกว่าการขึ้นสู่อำนาจของกองทัพทหารเมียนมาร์ในอดีต แม้การเลือกตั้งในปี 2558 จะพลิกโฉมหน้าการเมืองเมียนมาร์จากเผด็จการสู่ประชาธิปไตยเป็นครั้งแรกในรอบกว่า 5 ทศวรรษ แต่สิ่งที่ต้องจับตาคือการเลือกตั้งครั้งใหม่ที่จะมีขึ้นในปี 2563
ผศ.ดร.นฤมล เสนอว่า ภายในปี 2563 กลุ่มชาติพันธุ์ในเมียนมาร์ควรต้องเตรียมพร้อมจัดตั้งขั้วการเมือง (Political Wings) เป็นของตัวเอง เนื่องจากการเมืองเมียนมาร์เป็นการเมืองที่อาศัยพลังมวลชน ทั้งพรรคเอ็นแอลดีและกองทัพเมียนมาร์ต่างก็ใช้สนามเลือกตั้งในการสร้างความชอบธรรมทางอำนาจให้แก่ตน พร้อมแนะให้ความสำคัญกับนักการเมืองรุ่นใหม่ที่ในอนาคตจะมาแทนนักการเมืองรุ่นเก่า
อาจารย์สมฤทธิ์ยังแนะให้รัฐบาลเมียนมาร์มองเศรษฐกิจเป็นตัวตั้งในการปฏิรูปและนำพาประเทศ ไม่ใช่ชูประเด็นเรื่องการแยกตัวเป็นเอกราชขึ้นเป็นที่ตั้ง เพื่อบรรลุกระบวนการสันติภาพ
ด้านผศ.ดร.ดุลยภาค แนะให้มองในกรอบของปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแปร กล่าวคือ หากผู้นำของแต่ละกลุ่มชาติพันธุ์ทำให้รัฐบาลเชื่อมั่นถึงความมั่นคงและความปลอดภัย อีกทั้งแต่ละกลุ่มไม่แสดงตัวว่าอยากแบ่งแยกดินแดนอย่างโจ่งแจ้ง คาดว่าระบบสหพันธรัฐสามารถเกิดขึ้นได้ พร้อมเสนอแนะให้เมียนมาร์ศึกษาประชาธิปไตยเปรียบเทียบ (Comparative Democratic) ของประเทศอื่น เช่น สหภาพโซเวียต ศรีลังกา อินโดนีเซีย ว่ามีกระบวนการเปลี่ยนผ่านประเทศไปสู่ประชาธิปไตยอย่างไร และมีปัจจัยใดบ้าง
ผลลัพธ์จากการวางปืนและหันหน้าเข้าหาโต๊ะเจรจาของกลุ่มชาติพันธุ์และรัฐบาลเมียนมาร์ในศตวรรษที่ 21 นี้ ยังคงเป็นสิ่งที่ต้องรอการพิสูจน์จากรัฐบาลเมียนมาร์และกลุ่มชาติพันธุ์
************************
โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดประชุมเสวนาอุษาคเนย์ ครั้งที่ 3/2561 (SEAS Talk 3.18) ในหัวข้อ "สันติภาพปางโหลง" เมียนมาร์ 2018 : ความรุนแรงสู่โต๊ะเจรจา เมื่อวันที่ 9 ก.ค.ที่ผ่านมา โดยมีผศ.ดร.ดุลยภาค ปรีชารัชช จากโครงการ SEAS มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผศ.ดร.นฤมล ทับจุมพล จากภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และอาจารย์สมฤทธิ์ ลือชัย ผู้เชี่ยวชาญด้านชาติพันธุ์วัฒนธรรมอุษาคเนย์ เป็นวิทยากร