"ศุภมิตร ปิติพัฒน์" เจ้าของคอลัมน์พินิจการเมืองเสนอมุมมองผ่านเรื่อง "ปัจจัยสหรัฐฯในพลวัตอาเซียน"

หากอาเซียนไม่ต้องการถูกดึงเข้าไปอยู่ภายใต้แผนยุทธศาสตร์สหรัฐฯเพื่อถ่วงดุลกับจีนจำเป็นที่อาเซียนต้องเสนอแนวทางยุทธศาสตร์ของตนเองต่อภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกออกมาบ้าง

.............................

โดย ศุภมิตร ปิติพัฒน์

ในการประชุมสุดยอดของผู้นำอาเซียนครั้งที่ 34 ที่เพิ่งผ่านไป ไม่แน่ใจว่ามีใครในวงประชุมคิดถึงประธานาธิบดีทรัมป์สักกี่มากน้อย แต่เมื่อพิจารณาเอกสารแถลงการณ์ของประธานอาเซียนที่ออกมาแล้ว หลายประเด็นในนั้นทำให้อดคิดไม่ได้ว่า ความตั้งใจจะให้อาเซียนเป็นแกนกลางของความสัมพันธ์ในภูมิภาคจะบรรลุเป้าหมายตามที่ตั้งไว้นั้นได้เพียงใด ยังคงขึ้นกับการดำเนินนโยบายของสหรัฐฯ อยู่ไม่น้อย ดังจะเห็นได้ว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายของทรัมป์ในทิศทางที่ไม่แยแสต่อการรักษาอำนาจการนำแบบเสรีนิยมของสหรัฐฯ มีผลสร้างแรงผลักดันในหลายลักษณะต่อพลวัตในอาเซียน และต่อทิศทางความร่วมมือระหว่างประเทศอาเซียนทั้ง 10 กับประเทศที่เป็นคู่เจรจา

ขอยกตัวอย่างให้ท่านผู้อ่านพิจารณาสัก 3 กรณี

การผลักดันการจัดทำข้อตกลงการค้าเสรีภายใต้กรอบ RCEP เป็นกรณีโดดเด่นที่สุด ที่กลับมาได้รับแรงสนับสนุนจากประเทศในภูมิภาคอีกครั้งภายหลังจากประธานาธิบดีทรัมป์ตัดสินใจถอนสหรัฐฯ ออกจากกรอบข้อตกลง TPP เกือบจะในทันทีหลังจากที่ขึ้นดำรงตำแหน่ง มิเช่นนั้นแล้ว TPP จะมีผลแยกประเทศสมาชิกอาเซียนออกเป็น 2 ฝ่ายคือประเทศที่เป็นสมาชิก TPP อย่างสิงคโปร์ มาเลเซีย และเวียดนาม กับประเทศที่อยู่นอกกรอบข้อตกลงนี้ เมื่อ TPP ไม่มีผลหลังจากสหรัฐฯ ถอนตัวและทรัมป์หันมาทำสงครามการค้า โมเมนตัมในการผลักดันการจัดตั้งเขตการค้าเสรีจึงกลับมาอยู่ในมืออาเซียนผ่านกลไกการเจรจาในกรอบ RCEP ที่รักษาความเป็นแกนกลางในการเจรจาไว้กับอาเซียนได้อีกครั้ง

แน่นอนว่า อาเซียนยังคงต้องพิสูจน์ตัวเองในการยืนหยัดเพื่อหลักการค้าเสรี ว่ากรอบการเจรจา RCEP จะใช้เวลาอีกนานเท่าใดและในเงื่อนไขใดที่จะบรรลุข้อตกลงกันได้ ความแตกต่างในท่าทีของนายกรัฐมนตรีมาเลเซียที่ให้สัมภาษณ์ภายหลังการประชุมสุดยอดว่า RCEP อาจเดินหน้าไปพลางก่อนโดยที่ไม่ต้องมีอินเดียก็ได้ กับท่าทีที่ต่างออกไปของรัฐมนตรีกระทรวงการค้าของอินโดนีเซียที่ต้องการให้ข้อตกลงนี้พร้อมหน้ากันหมดทั้ง 16 ประเทศ บ่งถึงปัญหาที่อาเซียนต้องหาทางประสานการเจรจาเพื่อแก้ไขอุปสรรคที่มีอยู่ต่อไป โดยเฉพาะข้อตกลงในเรื่องการค้าภาคบริการ การปกป้องทรัพย์สินทางปัญญาและการลงทุนตามข้อเรียกร้องเกาหลีใต้กับญี่ปุ่น และความยากในการเจรจากับอินเดียในประเด็นเหล่านี้

กรณีที่สองที่กล่าวได้ว่านโยบายจากสหรัฐฯ มีผลต่อพลวัตในอาเซียนคือการเปลี่ยนมุมมองเชิงภูมิรัฐศาสตร์และความมั่นคงในการพิจารณาภูมิภาคไปจากเดิมที่เคยมองแยกเป็นเอเชียใต้ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเอเชียตะวันออก แนวคิด “อินโด-แปซิฟิก”ของสหรัฐฯ ได้มาขยายสเกลยุทธศาสตร์ออกไปครอบคลุมพื้นที่จากญี่ปุ่นไปจนจรดฝั่งตะวันออกของแอฟริกา

แต่ดังที่ทราบกัน แนวคิดที่เสนอให้มองภูมิภาคในระดับใหญ่ขนาดอินโด-แปซิฟิกมิได้มาจากสหรัฐฯ เท่านั้น ประเทศสมาชิกอาเซียนเจ้าของความคิดนี้แต่แรกก่อนที่ทรัมป์จะเสนอแนวคิดนี้ออกมาได้แก่ อินโดนีเซียที่ต้องการเล่นบทบาทแกนนำในฐานะประเทศที่มีพื้นที่เชื่อม 2 มหาสมุทร ดังปรากฏในข้อเสนอในปี 2013 ของมาร์ตี นาตาเลกาวา รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซียในเวลานั้น ที่เสนอสถาปัตยกรรมรองรับความมั่นคงและเพิ่มพูนความไว้วางใจกันระหว่างประเทศในภูมิภาคในรูปของสนธิสัญญามิตรภาพและความร่วมมือแห่งอินโด-แปซิฟิก

ข้อเสนออินโด-แปซิฟิกจากอินโดนีเซียอาจต้องใช้เวลาผลักดันอีกนานกว่าที่จะได้รับความเห็นพ้องกันภายในอาเซียนและกลุ่มประเทศในเอเชียตะวันออก เพราะหลายฝ่ายกังวลว่าการขยายพื้นที่ยุทธศาสตร์และการจะสร้างสถาปัตยกรรมความร่วมมือขึ้นมาใหม่ให้ครอบคลุมอาณาบริเวณใหญ่ขนาดนั้น อาจมีผลลดความสำคัญของอาเซียนในการเป็นแกนกลางภูมิภาคลงไป โดยที่อาเซียนเองก็มีกลไกรองรับการเจรจาและความร่วมมือกับประเทศนอกภูมิภาคที่สามารถหยิบยกประเด็นความมั่นคงในพื้นที่มหาสมุทรทั้ง 2 มาพิจารณาร่วมกันได้อยู่แล้ว เช่นในวง East Asia Summit เป็นต้น แต่เป็นเพราะข้อเสนอจากสหรัฐอเมริกาที่ทำให้แนวคิดภูมิภาค “อินโด-แปซิฟิก” กลายมาเป็นจุดโฟกัสใหม่ที่มีนัยสำคัญทางความมั่นคงระหว่างประเทศขึ้นมา และทำให้อาเซียนไม่อาจละเลยแนวคิดยุทธศาสตร์ระดับภูมิภาคขนาดใหญ่นี้ได้

สหรัฐฯ ไม่เพียงแต่จะแสดงออกในเชิงสัญลักษณ์ด้วยการเปลี่ยนชื่อกองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิกของกองทัพสหรัฐฯ มาเป็นกองบัญชาการภาคพื้นอินโด-แปซิฟิก แต่ที่มีผลและมีนัยสำคัญในทางปฏิบัติได้แก่แนวคิด “Free and Open Indo-Pacific” ที่ทรัมป์ประกาศในที่ประชุมเอเปกที่เวียดนามในปี 2017 โดยเน้นการผนึกความร่วมมือระหว่างสหรัฐฯ และพันธมิตรในภูมิภาคคือญี่ปุ่นและออสเตรเลีย กับอินเดียในการรับมือกับการขยายฐานอำนาจและอิทธิพลของจีน และตามมาด้วยกฎหมายของสหรัฐฯ ฉบับล่าสุดที่เพิ่งออกมาเมื่อปลายปีที่ผ่านมาคือ Asia Reassurance Initiative Act (ARIA) ด้วยกฎหมายฉบับนี้ หากว่าทรัมป์ไม่ได้เป็นประธานาธิบดีสมัยที่ 2 ต่อ กรอบยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิกใน ARIA จะยังคงอยู่

ARIA เป็นกฎหมายวางกรอบรองรับการกำหนดนโยบายต่อเอเชียอย่างครอบคลุมทั้งด้านความมั่นคง เศรษฐกิจและคุณค่าสำคัญที่สหรัฐฯ ต้องการส่งเสริม โดยวางหลักการไว้ที่การรักษาอินโด-แปซิฟิกให้เป็นภูมิภาคที่เสรีและเปิดกว้าง การธำรงระเบียบระหว่างประเทศที่เคารพหลักกฎหมาย และการเป็นหลักประกันให้แก่พันธมิตรของสหรัฐฯ ในการป้องปรามปฏิปักษ์ อย่างไรก็ดี แม้ ARIA จะระบุถึงความร่วมมือระหว่างสหรัฐฯ กับประเทศในภูมิภาคในกรอบอาเซียน หรือกรอบการประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออกรวมทั้งเอเปก แต่แนวคิดยุทธศาสตร์ของสหรัฐฯ มิได้วางน้ำหนักความสำคัญของยุทธศาสตร์ในเอเชียไว้ที่อาเซียน ในขณะที่รัฐบาลสหรัฐฯ โดยเฉพาะในสมัยทรัมป์หันมาดำเนินมาตรการแบบเอกภาคีนิยมมากขึ้น

ดังนั้น ถ้าอาเซียนต้องการรักษาอัตตาณัติในการริเริ่มและความเป็นแกนกลางของตนเองไว้ รวมทั้งถ้าหากอาเซียนไม่ต้องการถูกดึงเข้าไปอยู่ภายใต้แผนยุทธศาสตร์สหรัฐฯ ในการเล่นเกมถ่วงดุลอำนาจกับจีน (ซึ่งการเผชิญหน้ากันระหว่าง 2 ฝ่ายในทะเลจีนใต้ชัดเจนมากขึ้นเรื่อยๆ) ก็จำเป็นที่อาเซียนจะต้องเสนอท่าทีและแนวทางยุทธศาสตร์ของตนเองต่อภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกออกมาบ้าง และในบริบทนี้เองที่ข้อเสนอทางยุทธศาสตร์ของอินโดนีเซีย รวมทั้งการริเริ่มทางการทูตในกรอบอินโด-แปซิฟิกที่อินโดนีเซียได้ดำเนินไว้ จึงกลับมาได้รับความสำคัญ และถูกผนวกเข้าไว้ในท่าทียุทธศาสตร์ของอาเซียนที่ออกมาจากการประชุมครั้งล่าสุด

ในเอกสารทัศนียภาพยุทธศาสตร์ของอาเซียน (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific) อาเซียนประกาศยืนยันสนับสนุนการสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศในภาคพื้นอินโด-แปซิฟิก และการร่วมกันหาทางหลีกเลี่ยงสถานการณ์ที่จะทำให้เกิด “ความไม่ไว้วางใจที่ร้าวลึกมากขึ้น การคำนวณการณ์ที่ผิดพลาด และแบบแผนพฤติกรรมที่มาจากความคิดแบบมุ่งแต่เอาแพ้เอาชนะโดยไม่แบ่งปันให้ฝ่ายอื่นๆ” [ ดูเอกสาร ASEAN Outlook ได้ที่นี่ : https://asean.org/asean-outlook-indo-pacific/ ]

บทบาทอินโดนีเซียในการเป็นแกนเชื่อมกลุ่มประเทศในมหาสมุทรอินเดียกับประเทศในแปซิฟิกเป็นบทบาทที่ไทยก็สามารถเล่นได้เช่นกันถ้าหากไม่ติดปัญหาการเมืองภายในเช่นที่ผ่านมา และความร่วมมือระหว่างไทยกับอินโดนีเซียน่าจะช่วยผลักดันความเห็นพ้องต้องกันเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ของอาเซียนต่ออินโด-แปชิฟิกอย่างเป็นรูปธรรมได้ดีกว่าการนำของอินโดนีเซียแต่เพียงลำพัง อย่างไรก็ดี ข้อเสนอใน ASEAN Outlook ถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญ และควรพิจารณาโดยเทียบเคียงกับสาระสำคัญของ ARIA ด้วย [ ดูสรุปกฎหมาย ARIA ของสหรัฐฯได้ที่นี่ : https://www.gardner.senate.gov/imo/media/doc/ARIA%20one-pager.pdf ]

กรณีที่สามที่นโยบายสหรัฐฯ มีความเชื่อมโยงกับพลวัตในอาเซียนได้อย่างน่าสนใจ คือความร่วมมือทางทหารระหว่างสหรัฐฯ กับประเทศพันธมิตรในระยะหลังมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการขยายภารกิจของทหารในกิจการพลเรือนมากขึ้นเพื่อรับมือกับปัญหาความมั่นคงรูปแบบใหม่ เช่น การช่วยเหลือเพื่อมนุษยธรรมและการบรรเทาสาธารณภัยและภัยพิบัติในการฝึกคอบร้าโกลด์ ทิศทางดังกล่าวสอดคล้องกับความร่วมมือในอาเซียนที่พัฒนากลไกความร่วมมือทางทหารขึ้นมาสนับสนุนภารกิจความมั่นคงแบบใหม่ ในส่วนที่เป็นปฏิบัติการด้านความช่วยเหลือเพื่อมนุษยธรรมและการบรรเทาสาธารณภัยและภัยพิบัติคือ ASEAN Militaries Ready Group on Humanitarian and Disaster Relief

อย่างไรก็ดี ไม่ว่าสหรัฐฯ จะตระหนักหรือไม่ก็ตาม แต่ผู้นำของทุกประเทศที่เป็นสมาชิกอาเซียนต่างเข้าใจกันดีว่าการขยายกิจการพลเรือนของทหารเข้าไปทำหน้าที่ดูแลความมั่นคง/ความปลอดภัยแบบใหม่มีนัยสำคัญต่อบทบาทของทหารในสังคมการเมืองและอิทธิพลของกองทัพในการเมืองภายในด้วย