"กรมราง" กับภารกิจที่ยากกว่าที่คิด

โดย...ผศ.ดร.ประมวล สุธีจารุวัฒน ภาควิชาวิศวกรรมอุตสาหการคณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ในกิจกรรมเสวนาทางวิชาการเรื่อง “เปิดประวัติศาสตร์การสร้างรถไฟที่โรงงานมักกะสัน” โดยโครงการอาศรมความคิด อรุณ สรเทศน์ ณ ลานเกียร์ (เปิดโลกลานเกียร์) โดยคณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 20 ก.พ.ที่ผ่านมา ผู้เข้าร่วมท่านหนึ่งตั้งคำถามขึ้นว่า “ประเทศไทยเป็นประเทศเดียวในโลกที่กิจการรถไฟประสบปัญหาขาดทุนหรือไม่ ในต่างประเทศกิจการรถไฟขาดทุนมากเท่ากับที่กำลังเกิดกับประเทศไทยหรือไม่ และทำอย่างไรจึงจะลดปัญหาการขาดทุนของการรถไฟแห่งประเทศไทยได้?”

การตอบคำถามข้อนี้เองได้นำไปสู่ประเด็นเกี่ยวเนื่องคือ “กรมการขนส่งทางรางที่กำลังจะเกิดขึ้น จะช่วยแก้ไขปัญหา หรือส่งเสริมการพัฒนางานระบบรางของประเทศได้หรือไม่?”

คำถามนี้เป็นคำถามที่ดีมาก รวมทั้งเป็นคำถามที่ตอบยากมาก เพราะเป็นประเด็นที่ซับซ้อนกว่าที่คิด หากจะต้องตอบให้กระจ่าง ผู้เขียนจำเป็นต้องขยายความเข้าใจโดยแยกออกเป็นหลายองค์ประกอบ เพื่อไม่ให้เกิดความสับสนและนำเอาประเด็นที่ไม่เกี่ยวข้องกันมาปะปนกัน

ประเด็นแรก ก่อนอื่นอยากให้ทราบก่อนว่า “กรมการขนส่งทางราง” หรือ “กรมราง” ไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับประเทศไทย เนื่องจากนับตั้งแต่แรกเริ่มกิจการรถไฟในยุคสมัยของล้นเกล้ารัชกาลที่ 5 เมื่อได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ก่อตั้งกรมรถไฟขึ้นสังกัดอยู่ในกระทรวงโยธาธิการ เมื่อปี พ.ศ. 2433 มีพระเจ้าน้องยาเธอเจ้าฟ้ากรมขุนนริศรานุวัดติวงศ์ ทรงเป็นเสนาบดี และเค. เบ็ทเก (K. Bethge) ชาวเยอรมัน เป็นเจ้ากรมรถไฟคนแรก

เวลาผ่านไปอีกเกือบ 30 ปี จนถึงยุคสมัยต่อมาเมื่อกิจการรถไฟค่อยๆ ขยายเพิ่มเติมมากขึ้นจนเกิดแยกเป็น “กรมรถไฟสายเหนือ” กับ “กรมรถไฟสายใต้” (โดยมีขนาดความกว้างทางที่ไม่เท่ากัน สายเหนือเป็นขนาดความกว้าง 1.435 เมตร และสายใต้มีความกว้างทาง 1 เมตร) ใน พ.ศ. 2460 ยุครัชกาลที่ 6 ก็ได้มีพระราชประสงค์จะยุบกรมรถไฟสายเหนือรวมเข้ากับกรมรถไฟสายใต้ ซึ่งแยกการบังคับบัญชากัน รวมเข้าด้วยกันเป็น “กรมรถไฟหลวง” โดยให้นายพลโทพระเจ้าน้องยาเธอ กรมขุนกำแพงเพ็ชรอรรคโยธิน เป็นผู้บัญชาการกรมรถไฟหลวง

ในปีเดียวกันเพื่อให้งานราชการสะดวกดีขึ้น ทั้งการประหยัดค่าใช้จ่าย จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้รวม “กรมทาง” อยู่ในกรมรถไฟหลวง (ผู้เขียนแอบคิดเอาเองว่า ในช่วงเวลานั้นกิจการขนส่งทางรางน่าจะเป็นกิจการที่สร้างโครงข่ายการคมนาคมหลักให้ประเทศ โดยมีกิจการถนนเป็นองค์ประกอบรอง ถ้าจะเรียกเป็นภาษาสมัยนี้ว่า ถนนเป็น “Feeder” ก็อาจจะไม่ผิดนัก)

ผ่านไปอีก 7 ปี คือ พ.ศ. 2467 รัชกาลที่ 6 ทรงมีพระดำรัสเหนือเกล้าฯ ว่านามแห่งกรมรถไฟยังไม่มีสง่าเพียงพอ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ใช้นามว่า “กรมรถไฟหลวงแห่งกรุงสยาม” (เรียกกันสั้นๆ ว่า “รถไฟหลวง” โดยมีอักษรย่อ ร.ฟ.ล.)

ในระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 2 กิจการของ “กรมรถไฟหลวง” ประสบภัยสงครามอย่างหนัก ทรัพย์สินทั้งอาคารและรถจักรได้รับความเสียหายมาก รัฐบาลในขณะนั้นตัดสินใจขอกู้เงินจากธนาคารโลกมาสมทบค่าใช้จ่ายในการบูรณะ ธนาคารโลกได้เสนอให้รัฐบาลไทยปรับปรุงกรมรถไฟหลวงให้มีอิสระ เพื่อความคล่องตัวในการบริหารในเชิงธุรกิจ รัฐบาล “จอมพล.ป.พิบูลสงคราม” นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้พิจารณาเห็นสมควรจัดตั้งกิจการรถไฟเป็นเอกเทศ จึงได้เสนอ “ร่างพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย” ต่อรัฐสภา

ในเวลาต่อมากรมรถไฟหลวงจึงเปลี่ยนฐานะมาเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปการภายใต้ชื่อว่า “การรถไฟแห่งประเทศไทย” (รฟท.) ตั้งแต่วันที่ 1 ก.ค. 2494 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบัน

ในเชิงสถานะองค์กร ถ้านับถึงวันที่ 26 มี.ค. 2562 กิจการรถไฟไทย (ภายใต้ร่ม รฟท.) จะมีอายุครบ 123 ปี ได้เคยผ่านการเป็น “กรมรถไฟ” และ “รัฐวิสาหกิจ” มาอย่างละกว่า 60 ปี

ในขณะที่เมื่อปี 2535 ได้เกิดตัวละครใหม่ขึ้นมา คือ “องค์การรถไฟฟ้ามหานคร” ซึ่งเปลี่ยนสถานะไปเป็น “การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย” (รฟม.) ในปี 2543 ซึ่งมีภารกิจต่างออกไป คือ มุ่งเน้น “ระบบรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน”

ถึงจุดนี้อยากชวนให้คุณผู้อ่านลองสืบค้นในอินเทอร์เน็ตหา พ.ร.บ.การรถไฟแห่งประเทศไทย 2494 และฉบับเพิ่มเติมอีก 6 ฉบับ มาอ่านเปรียบเทียบกับ พ.ร.บ.การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2543 โดยเฉพาะในประเด็นวัตถุประสงค์การจัดตั้ง และอำนาจกระทำการก็จะเห็นลักษณะพื้นฐานที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิงของรัฐวิสาหกิจทั้งสองแห่ง

อาทิ รฟม. สามารถจัดตั้งบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด เพื่อประกอบธุรกิจเกี่ยวกับหรือเกี่ยวเนื่องกับกิจการของ รฟม. สามารถถือหุ้นในบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ลงทุนหรือเข้าร่วมกิจการกับบุคคลอื่นเพื่อประกอบธุรกิจเกี่ยวกับหรือเกี่ยวเนื่องกับกิจการ รฟม. ให้สัมปทานกิจการรถไฟฟ้าทั้งหมดหรือบางส่วนแก่เอกชน

ในขณะที่ไม่ปรากฏอำนาจในลักษณะดังกล่าวใน พ.ร.บ. ของ รฟท.และนั่นน่าจะทำให้สังเกตเห็นเหตุผลประการแรกที่ทำให้ทั้งสอง หน่วยงาน มีการดำเนินงานที่แตกต่างกัน กิจการของ รฟท.จึงเป็นเหมือนร่างอวตารของหน่วยงานของรัฐ (ในฐานะกรมรถไฟ) กับการเป็นรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีความคล่องตัว ในขณะที่ รฟม.ดูจะเป็นรัฐวิสาหกิจที่คล่องตัวกว่ามาก

ประเด็นที่สอง ที่ซับซ้อนไม่แพ้กัน คือรูปแบบการดำเนินกิจการด้านขนส่งทางรางที่ผูกติดมากับจุดกำเนิดของ รฟท. ก่อนอื่นอยากตั้งคำถามสัก 3 ข้อให้ท่านผู้อ่านหยุดคิดสักนิดคือ 1) การก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนหลวงสำหรับรถยนต์ หน่วยงานใดของรัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบ และ 2) เจ้าของธุรกิจให้บริการเดินรถขนส่ง เช่น รถทัวร์ที่วิ่งให้บริการระหว่างจังหวัดต้องไปทำเรื่องขอสัมปทานเดินรถจากหน่วยงานใด และ 3) เจ้าของธุรกิจให้บริการเดินรถขนส่งต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการซ่อมบำรุงถนนที่สึกหรอไปตามการใช้งานหรือไม่

คำตอบของเรื่องนี้ จะพบว่าสำหรับกรณีประเทศไทยเรามีหน่วยงานอย่าง กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท (และการทางพิเศษต่างๆ) ที่ทำหน้าที่ตัดทาง บูรณะทาง (IMO, Infrastructure Maintenance and Operation) ในขณะที่การดูแล “ผู้ใช้” (Operating Company) เป็นหน้าที่ของกรมการขนส่งทางบก และต้นทุนการก่อสร้างทาง การบูรณะทางถูกพิจารณาเป็นการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของรัฐไม่พิจารณาเป็นหนี้สินของกรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท หรือกรมการขนส่งทางบก ซึ่งส่งผลให้ต้นทุนในการใช้ถนนของประเทศไทย (การใช้รถยนต์ ทั้งรถยนต์ส่วนตัว และรถยนต์ของผู้ประกอบการต่างๆ) ไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ในขณะที่ต้นทุนในการสร้างและบูรณะทางรถไฟถูกพิจารณาเป็นหนี้สิน

คำถามที่อยากชวนหาคำตอบต่อไป การลงทุนในโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูง ไทย-จีน ช่วงกรุงเทพฯ-นครราชสีมา มีมูลค่าประมาณ 1.8 แสนล้านบาท จะถูกพิจารณาให้กลายเป็นหนี้สินของ รฟท. หรือรัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบ หากเป็นหนี้สินของ รฟท. นั่นหมายความว่ากิจการของ รฟท.ซึ่งมีหนี้สินสะสมถึงต้นปี 2562 ราว 141,986 ล้านบาท ก็จะได้หนี้ไปกอดไว้เพิ่มอีกเกือบ 2 แสนล้านบาท ยังไม่นับรวมการลงทุนเพิ่มเติมในส่วนของทางคู่ ตลอดจนการจัดหาหัวรถจักรมาใช้งานเพิ่มเติม

ในต่างประเทศ โดยเฉพาะกรณีศึกษาที่น่าสนใจของ 2 ประเทศ คือ ญี่ปุ่น และอังกฤษ มีรูปแบบสำคัญอยู่ที่การแบ่งหน้าที่ในการทำงาน (ซึ่งต้องมองธุรกิจที่เกี่ยวกับการให้บริการเดินรถเป็นธุรกิจหลัก หรือ Core business ก่อนที่จะไปพิจารณาธุรกิจรองที่เสริมธุรกิจหลัก หรือ Non-Core Business เช่น การพัฒนาที่ดิน)

ถ้าจะยกระดับการให้บริการระบบขนส่งทางราง โดยเริ่มต้นคุยกันที่การพัฒนาและบริหารทรัพย์สิน แปลว่า เริ่มต้นเราก็หลงทางกันเสียแล้ว ในญี่ปุ่นหลังการแปรรูปการรถไฟแห่งชาติ (JNR, Japan National Railway) ที่ตกสภาพขาดทุนไม่ต่างจาก รฟท. กว่า 25 ล้านล้านเยน ในปี 2529 ทำให้เกิดหน่วยงาน JRTT (Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency) ที่เป็นรัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวง MLIT ทำหน้าที่ก่อสร้างทางรถไฟ (ต้นทุนการก่อสร้างเกิดขึ้นที่ JRTT โดยรัฐเป็นคนรับผิดชอบ) แล้วให้กลุ่มบริษัท JR เช่าใช้ระยะยาว (นอกจากเดินรถ JR ก็มีหน้าที่ดูแลการซ่อมบำรุงทางด้วย)

ในขณะที่ฟากอังกฤษมี NetworkRail ทำหน้าที่สร้างทาง ซ่อมบำรุงทาง โดยมีผู้ให้บริการเดินรถมาใช้งาน (เสียค่าใช้เส้นทาง และไม่ต้องรับผิดชอบการซ่อมบำรุงทาง) ทั้งสองตัวอย่างนำไปสู่การจัดโครงสร้างการบริหารจัดการที่ต่างกันออกไป

สิ่งที่ไทยควรให้ความสำคัญในพิจารณาเรื่องนี้เป็นภารกิจเร่งด่วน (เร่งด่วนกว่าการตั้งกรมรางเสียด้วย) คือ บรรดาผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดควรจะต้องมาตกลงให้เห็นตรงกันก่อนว่ากิจกรรม 3 ส่วน คือ การพัฒนาโครงข่ายระบบขนส่งทางราง (Network Development) การก่อสร้างและบำรุงรักษาทาง (IMO) และการให้บริการเดินรถ (TOC, Train Operating Company) จะจัดโครงสร้าง และกำหนดรูปแบบธุรกิจกันอย่างไรให้เกิดประโยชน์กับทุกฝ่ายสูงที่สุด มีประสิทธิภาพสูงที่สุด ก่อนที่จะไปตั้งหน่วยงานใหม่ของรัฐขึ้นมากำกับดูแลครับ