หลักการที่แท้จริง ของการรับจำนำข้าว

โดย... ดร.เดชรัต สุขกำเนิด อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

สัปดาห์นี้ผมคาดว่าจะมีคนหันกลับมาพูดเรื่องจำนำข้าวกันอีกครั้งหนึ่ง เลยขอเล่าถึงนโยบายรับจำนำข้าวในแง่มุมที่คนไม่ค่อยพูดถึง นั่นคือ วัตถุประโยชน์และหลักการดั้งเดิมของการรับจำนำข้าว

นโยบายจำนำข้าว มีขึ้นมาตั้งแต่ปี 2524 เพื่อแก้ปัญหาราคาข้าวตกต่ำในช่วงต้นฤดูเก็บเกี่ยว เพราะชาวนาจะเร่งขายข้าวกันในช่วงนั้น ทำให้ราคาข้าวลดลงอย่างรวดเร็ว

การจำนำข้าวจึงเป็นการฝากข้าวเก็บเอาไว้ก่อน (เพื่อลดอุปทานข้าวในช่วง ต้นฤดู) โดยชาวนามีเงินสดจากการจำนำข้าวไปใช้จ่าย แล้วรอให้ชาวนาไถ่ถอนข้าวที่จำนำไว้ไปขายในช่วงปลายฤดู เมื่อราคาข้าวช่วงปลายฤดูสูงกว่าราคาที่รับจำนำไว้

นโยบายรับจำนำข้าวแต่ดั้งเดิม จึงไม่ใช่นโยบายแทรกแซงราคาข้าว เป็นเพียงนโยบายเพิ่มทางเลือก (หรือเพิ่มออปชั่น) ให้เกษตรกรสามารถชะลอการขายข้าวของตนเพื่อรอราคาได้ (โดยมีเงินสดไว้ใช้ก่อน)

แต่สุดท้ายราคาข้าวปลายฤดูจะขึ้นหรือไม่ และจะขึ้นเท่าไร เป็นเรื่องที่เกษตรกรต้องคาดการณ์และวางแผนเอง (โดยทั่วไปราคาข้าวปลายฤดูจะเพิ่มขึ้นจากต้นฤดูประมาณ 10%)

เมื่อเป็นเช่นนี้ การตั้งราคารับจำนำข้าวจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก โดยมีหลักการพื้นฐานคือ ราคารับจำนำต้องสูงกว่าราคาต้นฤดู มิฉะนั้นชาวนาก็จะขายข้าวทั้งหมดในราคาต่ำ พูดง่ายๆ คือ ไม่จูงใจให้ชาวนาชะลอการขายข้าว

 

ขณะเดียวกัน ราคารับจำนำต้องต่ำกว่าราคาปลายฤดู มิฉะนั้น ชาวนาจะไม่มาไถ่ถอน เพราะไถ่ถอนไปขายก็ได้ราคาต่ำกว่าราคารับจำอยู่ดี เพราะฉะนั้น หากตั้งราคาสูงเกินไป ข้าวก็ต้องตกเป็นของรัฐซึ่งทำหน้าที่เป็นโรงรับจำนำนั่นเอง

ตัวชี้วัดของความสำเร็จในการรับจำนำข้าวในแต่ละปีจึงมีทั้งสองแง่มุม

หนึ่ง คือ จำนวนข้าวที่เข้าร่วมโครงการรับจำนำข้าวที่มากพอจะช่วยให้ราคาข้าวต้นฤดูไม่ตกลงไปมาก (ไม่จำเป็นต้องรับจำนำทุกเมล็ด)

และสอง คือ ในช่วงปลายฤดู เกษตรกรก็จะต้องมาไถ่ถอนข้าวไปขายจนหมดหรือเกือบหมด

ในช่วง 20 ปีแรก นโยบายรับจำนำข้าวสามารถช่วยให้ราคาต้นฤดูสูงขึ้นได้ โดยกลไกตลาด (ด้วยการลดอุปทานในช่วงต้นฤดู) และขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของเกษตรกรแต่ละคนว่าจะจำนำหรือไม่ และจะไถ่ถอนไปขายในช่วงเวลาใด

โดยในช่วงแรกมีข้าวที่ไม่ได้รับการไถ่ถอนมีไม่มากนัก ดังนั้น นโยบายรับจำนำข้าวจึงมิใช่นโยบายที่ขาดทุนมากมายเช่นที่เข้าใจกัน แถมในบางปียังมีกำไร (จากดอกเบี้ยของเงินที่รับจำนำ) ด้วยซ้ำไป

แต่นโยบายรับจำนำก็มีข้อจำกัดที่สำคัญ 3 ประการคือ

ประการแรก การรับจำนำต้องใช้กับสินค้าที่เก็บรักษาได้เท่านั้น หากรัฐบาลไปใช้กับสินค้าที่เน่าเสียง่าย เช่น มันสำปะหลัง หรือลำไย หรือผลไม้ สุดท้ายก็อาจจะเจอปัญหาสินค้าเสื่อมสภาพได้

ประการที่สอง การรับจำนำใช้ได้เฉพาะกับการแก้ปัญหาราคาที่เป็นฤดูกาลเท่านั้น ไม่สามารถแก้ไขราคาที่ตกต่ำลงในแบบที่เป็นแนวโน้มระยะยาวได้

ประการที่สาม การรับจำนำไม่สามารถใช้ตั้งราคาเป้าหมายในตลาดโดยตรงได้ การรับจำนำข้าวทำเพื่อเพียงดึงปริมาณผลผลิตส่วนหนึ่งออกจากระบบในช่วงต้นฤดู หรือในช่วงที่ผลผลิตออกมามากเท่านั้น

อย่างไรก็ดี ในยุคหลังรัฐบาลบางชุดกลับมีกำหนดราคารับจำนำข้าวไว้สูงกว่าราคาตลาดในช่วงปลายฤดูไปมาก หรือทำให้ราคารับจำนำข้าวกลายเป็นราคาเป้าหมายในตลาดสำหรับเกษตรกรแทน

เมื่อเป็นเช่นนี้ เกษตรกรจึงไม่ไถ่ถอนข้าว ข้าวทั้งหมดจึงต้องตกเป็นของรัฐ นโยบายรับจำนำข้าวจึงกลายเป็นนโยบาย “รับซื้อ” ข้าวไปแทน

การเปลี่ยนจากการรับจำนำเป็นการรับซื้อ ทำให้ภาระในการเก็บรักษาและระบายข้าวกลายเป็นหน้าที่ของรัฐบาล

แปลว่า รัฐบาลก็ต้องมีภาระทางการคลังในการซื้อและเก็บรักษาข้าวไว้ ส่วนปริมาณข้าวที่เก็บไว้ (ซึ่งในที่สุดก็จะต้องขายออกมา) ก็ย่อมส่งผลกระทบต่อตลาดและราคาข้าวในช่วงเวลาต่อมา

แม้ว่า นโยบายการรับจำนำข้าว ในช่วงหลังจะกลายเป็นนโยบาย “รับซื้อข้าว” แต่รัฐบาลก็ยังต้องเรียกว่า นโยบายรับจำนำข้าว ต่อไป เพราะการที่รัฐบาลมารับซื้อข้าวในราคาที่สูงกว่าราคาตลาด แล้วไปขายในราคาที่ต่ำกว่า เป็นการแทรกแซงทางการค้าที่ขัดกับกฎขององค์การการค้าโลก รัฐบาลจึงจำเป็นต้องหลีกเลี่ยงไปใช้เป็นนโยบายการจำนำข้าวแทน

ถ้าตัดประเด็นเรื่องการเมืองออกไป ประเทศไทยของเราก็ยังสามารถใช้นโยบายรับจำนำข้าวต่อไปได้ เพียงแต่ต้องไม่ลืมหลักการพื้นฐานนั่นคือ “ราคารับจำนำต้องสูงกว่าราคาต้นฤดู แต่ต่ำกว่าราคาปลายฤดู” ซึ่งหากทำได้เกษตรกรก็จะมีทางเลือกมากขึ้น และไม่ต้องรีบขายข้าวในช่วงต้นฤดู โดยมาขายข้าวในช่วงปลายฤดู เมื่อราคาขึ้นแทน