เมื่อรถไฟฟ้าความเร็วสูงของไต้หวันล้มละลาย

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ประมวล สุธีจารุวัฒน ภาควิชาวิศวกรรมอุตสาหการ คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

เมื่อปีที่แล้ว วันที่ 31 มีนาคม พ.ศ.2559 สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (สวทช) ได้ร่วมกับสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข) จัดการสัมมนาพิเศษเรื่อง “การพัฒนาอุตสาหกรรมระบบราง กรณีศึกษาประเทศไต้หวัน” ที่ สนข และวันถัดมา 1 เมษายน ปีเดียวกันก็ได้จัดสัมมนาเรื่อง “พัฒนาอุตสาหกรรมระบบรางเพื่ออนาคตและเศรษฐกิจและสังคมไทยอย่างไร” ที่อุทยานวิทยาศาสตร์ประเทศไทย ปทุมธานี ทั้งสองวันนี้ได้เชิญ “คุณหลิว” (Wen-Liang LIU) ผู้ช่วยรองประธานสายงานประกันคุณภาพของ THSRC (Taiwan High Speed Rail Corporation) และ “อาจารย์เหลียว” (Ching-Lung LIAO) ศาสตราจารย์จากภาควิชาวิศวกรรมโยธา มหาวิทยาลัยแห่งชาติไต้หวัน (National Taiwan University) เป็นผู้บรรยาย โดยมีผู้เขียนทำหน้าที่เป็นผู้ดำเนินรายการทั้ง 2 วัน

ประเด็นที่ได้มีการพูดคุยกันในช่วงนั้นน่าจะสอดรับกับสถานการณ์ “ไฮสปีด” ของประเทศไทย หลังการประกาศคําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 30/2560 เรื่อง มาตรการเร่งรัดและเพิ่มประสิทธิภาพการดําเนินการ โครงการรถไฟความเร็วสูงช่วงกรุงเทพ-นครราชสีมา ในตอนค่ำของวันที่ 15 มิถุนายน พ.ศ.2560 ที่ผ่านมา ซึ่งกำลังนำไปสู่สารพัดความกังวลว่านอกเหนือไปจากปัญหาข้อกฎหมายด้านวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมแล้ว ไฮสปีดสายแรกของไทยจะไปกันแบบมั่วๆ จับแพะชนแกะหรือไม่

เกาะไต้หวันมีขนาดพื้นที่ราว 35,980 ตารางกิโลเมตร (คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 7% ของประเทศไทย) มีประชากรราว 25 ล้านคน และด้วยลักษณะภูมิประเทศที่เป็นภูเขาที่ไม่เหมาะแก่การอยู่อาศัยมากมายทางฝั่งตะวันออก ทำให้ประชากรมากกว่า 90% อาศัยอยู่ตลอดแนวชายฝั่งจากเหนือจรดใต้ทางด้านตะวันตกของเกาะ โดยมีเส้นทางรถไฟฟ้าความเร็วสูงตั้งแต่ “เมืองไทเป” (Taipei) ทางตอนเหนือไล่เรียงลงมาจนถึง “เมืองเกาสง” (Kaohsiung) ทางตอนใต้ มีความยาว 345 กิโลเมตร ใช้เวลาเดินทางจากสถานีต้นทางถึงปลายทาง 90 นาที ตัวโครงการพัฒนาขึ้นโดยใช้เทคโนโลยีรถไฟฟ้าความเร็วสูง “ชินกันเซ็น” (Shinkansen) รุ่น 700T ของญี่ปุ่น จัดเป็นโครงการที่มีการลงทุนแบบสัมปทาน “BOT” (Build, Operate, Transfer) ขนาดใหญ่ที่สุดในโลก (มีนาคม ค.ศ.2010)

เริ่มมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการตั้งแต่เดือนเมษายน ปี ค.ศ.1987 มีการลงนามเซ็นสัญญากู้เงินระหว่าง THSRC (Taiwan High Speed Rail Corporation) กระทรวงคมนาคม และธนาคารที่ให้กู้ เป็นวงเงินกว่า 3.23 แสนล้าน TWD เปิดให้บริการอย่างเป็นทางการในเดือนมกราคม ปี ค.ศ.2007 (มีจำนวนผู้โดยสารทั้งปีราว 15.5 ล้านเที่ยว) แต่เพียง 2 ปีผ่านไป ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี ค.ศ.2009 (มีจำนวนผู้โดยสารทั้งปีราว 32.3 ล้านเที่ยว)

THSRC ผู้รับสัมปทานก็เข้าสู่สภาวะขาดทุนไปกว่า 2 ใน 3 จนรัฐบาลต้องเข้าไปควบคุมกิจการด้วยการซื้อทรัพย์สินทั้งหมดกลับคืน ก่อนจะมีการปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อแก้ไขสถานการณ์อีกหลายประการ (ซึ่งหมายรวมถึงการหันกลับมาพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิตชิ้นส่วนในประเทศด้วย)

คำถามที่น่าสนใจคือเกิดอะไรขึ้น? อะไรเป็นสาเหตุของความล้มเหลวของระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงของไต้หวัน ซึ่งหากได้มีโอกาสศึกษาทำความเข้าใจ ก็อาจใช้เป็นอีกหนึ่งกรณีศึกษาสำหรับประเทศไทยที่กำลังเดินหน้าไปในลักษณะใกล้เคียงกัน

ปลายศตวรรษที่ 20 ไต้หวันเข้าสู่สภาวะอิ่มตัวของระบบคมนาคมแบบเดิมอย่างถนนไฮเวย์ รถไฟ และเครื่องบิน ในขณะนั้นยังไม่เคยมีการพัฒนาอุตสาหกรรมขนส่งระบบรางมาก่อน มีเส้นทางรถไฟระหว่างเมืองทั้งประเทศราวๆ 1,100 กิโลเมตร ไม่มีรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน (Department of Rapid Transit Systems หรือ DORTS ของไทเปตั้งขึ้นในปี ค.ศ.1987 และ Muzha Line ซึ่งเป็น MRT สายแรกเปิดให้บริการในปี ค.ศ.1996) แนวความคิดเรื่องการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงทางภาคตะวันตกของเกาะเริ่มเกิดขึ้นในช่วงทศวรรษ 1970 โดยในที่สุด ปี ค.ศ.1987 สภาบริหาร (The Executive Yuan) ได้มอบหมายให้กระทรวงคมนาคมศึกษาความเป็นไปได้ของการใช้งานระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงทางภาคตะวันตกของเกาะ 3 ปีถัดมาการศึกษาก็สำเร็จลง โดยมีการจัดตั้งสำนักงานเตรียมการระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูง (Preparation Office of High Speed Rail, POHSR) ขึ้นในเดือนกรกฎาคม ปี ค.ศ.1990

มีการจัดเตรียมโครงการถ่ายทอดเทคโนโลยี (Technology Transfer Project) โดยมีกำหนดเงื่อนไขการผลิตจากแผนการสั่งซื้อรถไฟฟ้าความเร็วสูงจำนวน 55 ขบวนๆ ละ 10 ตู้ รวม 550 ตู้ ในลักษณะ 1 ใน 3 ส่วนแรกผลิตและประกอบในต่างประเทศ 1 ใน 3 ส่วนที่สองประกอบในต่างประเทศโดยใช้ชิ้นส่วนที่ผลิตในไต้หวัน และ 1 ใน 3 ส่วนสุดท้ายจะประกอบในไต้หวัน

แผนงานดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากสภาบริหารในปี ค.ศ.1992 แต่ในปี ค.ศ.1993 สภานิติบัญญัติไม่อนุมัติให้ใช้เงิน 94,400 ล้าน TWD ในการดำเนินโครงการ โดยเสนอให้เปลี่ยนแนวทางการลงทุนเป็นรูปแบบสัมปทานให้เอกชนรับไปดำเนินการแบบ BOT กระทั่งมีการตรากฎหมายสนับสนุนให้เอกชนลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม (the Encouragement/Promotion of Private Participation in Transportation Infrastructure Projects Statute) ในปี ค.ศ.1994 และเปิดให้เอกชนประมูลการพัฒนาโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงสายแรกในปี ค.ศ.1996 โดยมีการรวมตัวของเอกชนเข้าแข่งขันกัน 2 กลุ่ม คือ กลุ่ม THSRC (Taiwan High Speed Rail Consortium) ซึ่งได้รับการสนับสนุนเทคโนโลยีจากกลุ่ม Eurotrain และกลุ่ม CHSRC (Chunghwa High Speed Rail Consortium) ซึ่งได้รับการสนับสนุนด้านเทคนิคจากกลุ่ม TSC (Taiwan Shinkansen Consortium) ซึ่งแน่นอนว่าการดำเนินการโดยเอกชนในลักษณะนี้ก็ทำให้แนวคิดเรื่องกระบวนการถ่ายทอดเทคโนโลยีถูกล้มเลิกไป (และในเวลาต่อมา นักวิชาการจำนวนหนึ่งมองว่าเป็นความผิดพลาด)

Eurotrain เกิดจากการรวมตัวกันของ 3 บริษัทยักษ์ใหญ่คือ General Electric Company (GEC) Alsthom และ Siemens AG โดยเน้นเทคโนโลยีรถไฟฟ้าความเร็วสูงจากฟากยุโรป ในขณะที่กลุ่ม TSC เน้นเทคโนโลยีรถไฟฟ้าหัวกระสุนชินกันเซ็นจากญี่ปุ่น การพิจารณาในเดือนกันยายน ค.ศ.1996 ผลปรากฏว่ากลุ่ม THSRC ได้รับการคัดเลือกเนื่องจากเสนอวงเงินที่ต่ำกว่าและเสนอว่าจะไม่ใช้เงินจากภาครัฐเลย ต่อมา THSRC ได้เปลี่ยนชื่อเป็น “Taiwan High Speed Rail Corporation” โดยใช้ตัวย่อเดิม และได้เซ็นสัญญากับรัฐบาลในเดือนกรกฎาคม ปี ค.ศ.1998 อย่างไรก็ตามในเวลาต่อมา THSRC ประสบกับปัญหาการระดมทุน และรัฐบาลญี่ปุ่นได้เสนอที่จะให้การช่วยเหลือเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำหาก THSRC เปลี่ยนไปใช้เทคโนโลยีชินกันเซ็น ซึ่งในที่สุดก็ทำให้รถไฟฟ้าความเร็วสูงสายแรกของไต้หวันกลายเป็นชินกันเซ็นรุ่น 700T ในที่สุด (พร้อมกับถูก Eurotrain ฟ้องร้องจนต้องจ่ายค่าเสียหายถึง 89 ล้าน USD รวมดอกเบี้ยในปี ค.ศ.2004)

รถไฟฟ้าความเร็วสูงชินกันเซ็นทั้งหมดถูกผลิตที่โรงงาน Kawasaki ณ เมืองโกเบ ประเทศญี่ปุ่น ตามด้วยสำนวนล้อเลียนเป็นภาษาอังกฤษทำนองว่ารถไฟฟ้าความเร็วสูงของไต้หวันเป็นระบบที่เกิดขึ้นแบบมั่วๆ มี “French and German train drivers who are allowed to speak only English with Taiwanese traffic controllers while operating Japanese bullet trains on tracks originally designed by British and French engineers.”

ทั้งหมดน่าสะท้อนให้เห็นเค้าลางของปัญหาที่เกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐ