การวิเคราะห์ผลกระทบของ กฎหมายภายใต้รัฐธรรมนูญใหม่

โดย..ดร.เดชรัต สุขกำเนิด อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์

รัฐธรรมนูญปี 2560 ที่เพิ่งบังคับใช้ไม่ถึงหนึ่งเดือนที่ผ่านมา ได้มีข้อบัญญัติที่สำคัญและดูแปลกใหม่สำหรับสังคมไทย ข้อหนึ่งก็คือการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (หรือ Regulatory impact assessment ; RIA)

ก่อนจะลงลึกไปถึงการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายว่าเป็นอย่างไร? ทำอย่างไร? อยากชวนให้พิจารณาข้อความในมาตรา 77 วรรคหนึ่งและวรรคสองของรัฐธรรมนูญก่อน

“มาตรา 77 รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมาย ที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพ โดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่างๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง

ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่างๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”

จากมาตรา 77 จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญมีเจตจำนงที่จะพยายามทำให้กฎหมายต่างๆ ที่จะออกมาในอนาคต มีความรอบคอบ และไม่เป็นอุปสรรคต่อการมีส่วนร่วมและการดำเนินชีวิตของประชาชน

แม้ว่าการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายจะเป็นเรื่องใหม่สำหรับรัฐธรรมนูญ แต่แท้จริงแล้ว การประเมินหรือการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (ที่เรียกว่า RIA) เป็นเครื่องมือหนึ่งที่มีการใช้มานาน โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศพัฒนา หรือที่เรียกว่า กลุ่มองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา หรือ OECD ซี่งเป็นกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว

ส่วนในไทยมีการทำ RIA ตั้งแต่ปี 2531 แต่ดำเนินการอยู่เฉพาะหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง และยังไม่ครอบคลุมถึงกฎหมายในลำดับรองอื่นๆ อีกมาก และร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยประชาชนที่ไม่ผ่าน ครม.ด้วย

ในช่วงการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย” (Regulatory Impact Analysis : RIA) และได้เผยแพร่ผลการศึกษาเมื่อเดือน พ.ค. 2557 โดยถือเป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมความพร้อมของไทยในการทำ RIA ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ผลการศึกษาของ TDRI ได้ทำให้เห็นว่า การทำ RIA ของกลุ่ม OECD มีหลักเกณฑ์หรือแนวทางปฏิบัติในการวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมายเบื้องต้นที่เรียกว่า OECD Reference Checklist for Regul atory Decision Making ที่จะใช้สำหรับการออกกฎหมายทั้งระดับพระราชบัญญัติ และกฎหมายระดับรอง รวมถึงจรรยาบรรณ และแผนการหรือข้อตกลงระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน

ทั้งนี้ การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายมีขั้นตอนที่สำคัญ 3 ขั้นตอน คือ

หนึ่ง การกำหนด “กรอบเป้าหมายหรือขอบเขต” ในการประเมินให้ชัดเจน เช่น การระบุว่า การประเมินเรื่องผลกระทบต่อเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม หรือที่เกี่ยวข้องกับนโยบายสำคัญอื่นๆ เช่น การเลิกจ้างงาน การเติบโตทางเศรษฐกิจ การกระจายรายได้ หรือการทุจริตคอร์รัปชั่น

สอง การกำหนด “กลุ่มเป้าหมาย” ในการประเมิน โดยเลือกจากกลุ่มที่ได้รับผลกระทบ ซึ่งอาจจะพิจารณาจากจำนวนความรุนแรง สภาพปัญหา หรือระยะเวลาที่จะได้รับผลกระทบ

สาม การเลือก “วิธีการที่เหมาะสม” ในการประเมิน ซึ่งอาจจะพิจารณาจากขีดความสามารถและความพร้อมของข้อมูล ซึ่งโดยทั่วไป วิธีการที่เหมาะสมมีด้วยกัน 3 วิธี ได้แก่

วิธีที่ 1 Benefit-Cost Analysis (BCA) เป็นวิธีการพื้นฐานในการคำนวณผลประโยชน์และต้นทุนในเชิงปริมาณในรูปของตัวเงิน และนำมาเปรียบเทียบระหว่างช่วงเวลาต่างๆ ได้

วิธีที่ 2 Cost-effectiveness Analysis (CEA) เป็นวิธีที่เน้นประเมินเฉพาะในส่วนของต้นทุนในการตรากฎหมายและต้นทุนของทางเลือกอื่นๆ เท่านั้น

TDRI ได้ประเมินคุณภาพการจัดทำ RIA ของประเทศ พบว่า ไทยไม่ได้อธิบายสภาพปัญหาที่ต้องการจะแก้ไขในเชิงลึกอย่างชัดเจน ไม่วิเคราะห์หรือนำเสนอทางเลือกอื่นในการแก้ปัญหา และไม่ประเมินหรือวิเคราะห์ผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบอย่างสมเหตุสมผล (Cost-Benefit Analysis) รวมทั้งไม่มีการอธิบายถึงกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างละเอียดด้วย

ดังนั้น ที่รัฐบาลอยู่ในระหว่างร่าง พ.ร.บ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก และร่าง พ.ร.บ.เขตเศรษฐกิจพิเศษ จึงเป็นโอกาสที่ดียิ่งของสังคมไทยที่จะนำการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญมาใช้และพัฒนาขึ้น

ทั้งนี้ หากยึดตามแนวทางที่ OECD ได้ดำเนินการไว้ สิ่งที่น่าจะต้องขบคิดร่วมกันในการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายทั้งสองฉบับ คือ

หนึ่ง เป้าหมายและขอบเขตการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายทั้งสองฉบับนั้นจะครอบคลุมแคบกว้างอย่างไร? จะเน้นเฉพาะการขยายตัวการลงทุน หรือการเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือจะขยายไปครอบคลุมถึงเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนอื่นๆ เช่น การลดความเหลื่อมล้ำ การลดสัดส่วนความยากจน การเพิ่มพูนของทรัพยากรภายในพื้นที่ หรือการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนไทย

สอง กลุ่มเป้าหมายของการวิเคราะห์ผลกระทบจะครอบคลุมใครบ้าง? และจะเปิดโอกาสให้ประชาชนในพื้นที่และพื้นที่ข้างเคียง ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษและเขตเศรษฐกิจพิเศษอย่างไร?

สาม วิธีการที่เหมาะสมในการประเมินควรเป็นอย่างไร? ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นว่า Cost-benefit analysis และ Multi-criteria analysis เป็นแนวทางในการประเมิน เพราะจะช่วยตอบคำถามสำคัญของผู้เกี่ยวข้องได้ เช่น ประโยชน์ที่จะได้จากการออกกฎหมายฉบับนั้นเหมาะสมกับต้นทุนหรือคุ้มค่าหรือไม่?

ปฏิเสธไม่ได้ว่า กฎหมายทั้งสองฉบับกำลังเป็นที่สนใจและเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ของสังคม เพราะสังคมไทยได้รับบทเรียนมามากจากการพัฒนาอุตสาหกรรมในยุคอีสเทิร์นซีบอร์ด จึงกังวลใจว่า ผลกระทบจากกฎหมายทั้งสองจะซ้ำรอยเดิมหรือจะขยายแผลใหม่ในพื้นที่หรือไม่?

ดังนั้น รัฐบาลจึงควรนำเอากฎกติกาใหม่ที่มีในรัฐธรรมนูญมาใช้อย่างจริงจังและจริงใจ แทนที่จะผลักดันกฎหมายทั้งสองฉบับโดยไม่ฟังเสียงห่วงใยและเสียงขัดแย้งของผู้คนในสังคม เพราะการปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญในมาตรา 77 นอกจากจะเป็นสัญลักษณ์ของการเคารพกฎหมายสูงสุดแล้ว ยังหมายถึงการเคารพในเสียงอันแตกต่าง และความรอบคอบในการดูแลผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนทุกหมู่เหล่า อันเป็นพื้นฐานที่สำคัญที่สุดของการปรองดองอีกด้วย

********************** 

หมายเหตุ : บทความนี้ดัดแปลงจากบทความเรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย Regulatory impact assessment”โดย เครือข่ายจับตาเขตเศรษฐกิจพิเศษ