บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ที่ไม่พึงปรารถนา

โดย...พรายพล คุ้มทรัพย์ นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์

สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ผ่านกฎหมายปิโตรเลียมไปแล้ว โดยตั้งข้อสังเกตว่าให้มีการศึกษาการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติขึ้น ประเด็นที่จะถกเถียงต่อไป คือ บรรษัทน้ำมันแห่งชาติควรมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร ควรจะใช้บริษัท ปตท. และ ปตท.สผ. ทำหน้าที่เป็นบรรษัทน้ำมันแห่งชาติได้หรือไม่ หรือควรตั้งองค์กรใหม่เอี่ยมขึ้นมา

ที่ผ่านมาเครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทย หรือ คปพ. ได้ผลักดันให้จัดตั้ง “บรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทย” ทำหน้าที่เป็นบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ โดยได้จัดทำร่างกฎหมายไว้เมื่อสองสามปีก่อนแล้ว ถ้าจะให้จัดตั้งตามรูปแบบที่ คปพ.เสนอไว้ ผมก็ขอให้ความเห็นล่วงหน้าเลย

ร่างกฎหมายของ คปพ.กำหนดให้บรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทยเป็นนิติบุคคล และเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในแปลงสำรวจและผลิตปิโตรเลียมแทนรัฐแต่เพียงผู้เดียว และมีอำนาจเหนือสิทธิตามสัมปทาน สัญญาแบ่งปันผลผลิต และสัญญาจ้างผลิต มีคณะกรรมการ 26 คน มีรัฐมนตรีกระทรวงพลังงานเป็นประธาน ครม.แต่งตั้งอีก 10 คน กรรมการผู้แทนภาคประชาสังคม 10 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก 5 คน

“กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมแทนรัฐแต่เพียงผู้เดียว” คือการมอบอำนาจผูกขาดให้กับบรรษัทแห่งนี้ ซึ่งจะทำหน้าที่ทั้งเป็นผู้กำกับดูแล (Regulator) คือจัดสรรพื้นที่สำรวจและผลิต คัดเลือกบริษัทที่มีสิทธิในการสำรวจและผลิต ฯลฯ และเป็นผู้ประกอบการ (Operator) คือ ลงทุนสำรวจและผลิต ผมคิดว่าการบริหารที่มีการกำกับดูแลและการประกอบการอยู่ในองค์กรเดียวกันแบบนี้ จะกลายเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในไทย ไม่จูงใจให้บริษัทเอกชนระดับโลกที่มีทุนและเทคโนโลยีสูงเข้ามาลงทุนในไทย ทำไปทำมาจะกลายเป็นว่ามีบรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทยลงทุนสำรวจและผลิตเพียงรายเดียว ซึ่งจะนำไปสู่ปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพอย่างที่เกิดขึ้นกับบริษัทน้ำมันแห่งชาติในเวเนซุเอลา ที่กำลังเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจล้มละลาย ขาดแคลนเงินทุน และเทคโนโลยีในการผลิตน้ำมันอยู่ในขณะนี้ ดูเหมือนว่า คปพ.อยากจะเห็นบรรษัทเป็นผู้ประกอบการแต่เพียงรายเดียวจริงๆ ถึงได้กำหนดทุนประเดิมของบรรษัทมากมหาศาลถึง 1 หมื่นล้านบาท

ในปี  2011 ธนาคารโลกเคยศึกษาบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ 20  แห่งของประเทศต่างๆ และสรุปเป็นบทเรียนข้อแรกไว้ว่า การที่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติมีอภิสิทธิ์หรืออำนาจผูกขาดย่อมนำไปสู่ความไร้ประสิทธิภาพในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม และกลายเป็นปัญหาเรื้อรังที่เป็นภาระให้กับประเทศในที่สุด

การเสนอให้รัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการของบรรษัทเป็นการเปิดโอกาสให้นักการเมืองเข้ามามีบทบาทในบรรษัทอันอาจนำไปสู่การแทรกแซงที่ขาดธรรมาภิบาล และเป็นช่องทางทุจริตได้เหมือนที่เกิดกับบริษัทน้ำมันแห่งชาติในหลายประเทศ เช่น บราซิล เวเนซุเอลา และมาเลเซีย ข้อเสนอให้มีกรรมการผู้แทนภาคประชาสังคมถึง 10 คน ดูจะเป็นจำนวนที่มากเกินไป ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า คปพ.คงเผื่อที่นั่งไว้ให้กับพรรคพวกของตนเองจนลืมความมีเหตุมีผล

ร่างกฎหมายของ คปพ.กำหนดให้มีการจัดสรรผลกำไรของบรรษัทบริหารปิโตรเลียมไทยให้ประชาชนในรูปแบบการได้รับสวัสดิการและสิทธิต่างๆ อีกทั้งสามารถปันส่วนกำไรเข้า “กองทุนอนุรักษ์ทรัพยากรปิโตรเลียม” ที่กำหนดให้ใช้เงินจากกองทุนนี้ได้ในสารพัดเรื่อง รวมถึงทุนการศึกษา ช่วยรักษาพยาบาล พัฒนาคุณภาพชีวิต พัฒนาศักยภาพของชุมชน แก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม และอื่นๆ ถือเป็นการใช้เงินที่ไม่ต้องผ่านวิธีการด้านงบประมาณ และไม่ต้องมีการกลั่นกรองโดยรัฐสภา ซึ่งสุ่มเสี่ยงต่อการใช้เงินที่ขาดธรรมาภิบาล ก่อให้เกิดการรั่วไหลทุจริต และการใช้เงินผิดประเภท หรือ “นโยบายประชานิยม” เพื่อประโยชน์ทางการเมืองที่เลวร้าย อันจะบั่นทอนฐานะการคลังและเศรษฐกิจในที่สุด

คำถามคือ ระบบปัจจุบันที่มีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน เป็นหน่วยงานหลักในการกำกับดูแลทรัพยากรปิโตรเลียมของประเทศภายใต้กฎหมายปิโตรเลียมที่มีระบบสัมปทาน มีข้อบกพร่องอย่างไร จึงต้องมีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติขึ้นมาใหม่?

ผมอยากจะย้ำว่า ในช่วงกว่า 40 ปีที่ผ่านมา ระบบที่เราใช้อยู่ในปัจจุบันได้ส่งเสริมให้เกิดการลงทุนเพื่อสำรวจและผลิตน้ำมันและก๊าซธรรมชาติในประเทศ จนลดการพึ่งพาพลังงานนำเข้าได้จาก 90% เมื่อ 30 กว่าปีก่อน เหลือ 57% ในปัจจุบัน เงินลงทุนในการสำรวจและผลิตรวม 2 ล้านล้านบาท ก่อให้เกิดความมั่นคงทางพลังงาน สร้างมูลค่าปิโตรเลียม 5 ล้านล้านบาท สร้างรายได้เข้ารัฐ 1.7 ล้านล้านบาท คิดเป็นส่วนแบ่ง 57% ของรายได้สุทธิ บริษัทน้ำมันได้ส่วนที่เหลือ 1.3 ล้านล้านบาท หรือ 43% ของรายได้สุทธิ

ตัวเลขเหล่านี้น่าจะเป็นข้อพิสูจน์ได้ว่าระบบบริหารจัดการปิโตรเลียมที่เราใช้มา 40 ปี ประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดี เราแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมคราวนี้เพื่อเพิ่มทางเลือกที่ภาครัฐจะเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ได้มากขึ้นเท่านั้น แต่มิได้หมายความว่าเราจำเป็นต้องจัดตั้งองค์กรใหม่ขึ้นมาเพื่อรื้อระบบบริหารจัดการทั้งระบบ

ผมได้ยินมามากว่า ระบบแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) และระบบจ้างผลิต (Service Contract) ดีกว่าระบบสัมปทาน เพราะภาครัฐจะได้ส่วนแบ่งมากขึ้น แต่ไม่เคยมีใครพูดเลยว่าระบบใหม่นี้จะส่งเสริมให้มีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศมากขึ้นหรือไม่

ผมเข้าใจดีว่าภายใต้ระบบแบ่งปันผลผลิต รัฐบาลจำเป็นต้องมีบริษัทน้ำมันแห่งชาติเป็นตัวแทนเข้าไปร่วมกับบริษัทน้ำมันเอกชนในการสำรวจและผลิตเพื่อรักษาผลประโยชน์ของภาครัฐ แต่ผมก็หวังว่าบริษัทน้ำมันแห่งชาติของไทยในอนาคต จะไม่อยู่ในแนวทางและรูปแบบที่ คปพ.ได้เสนอไว้ อย่าให้ฝันร้ายกลายเป็นจริงเลยครับ