เงื่อนไขการจัดซื้อของภาครัฐ กับการพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิต

โดย....ผศ.ดร.ประมวล สุธีจารุวัฒน ภาควิชาวิศวกรรมอุตสาหการ คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ในตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนได้เกริ่นไว้ว่าจากการได้มีโอกาสเชิญผู้เชี่ยวชาญจากประเทศต่างๆ มาบรรยายในประเทศไทย เราพบว่าแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิตรถไฟของประเทศต่างๆ ที่เคยอยู่ในฐานะผู้ซื้อเทคโนโลยีมาก่อนมีหลายวิธี ไม่มีวิธีการใดดีที่สุด หรือเป็นสูตรสำเร็จที่ใช้ได้ดีกับทุกประเทศ

เนื่องจากแต่ละประเทศมีระดับเทคโนโลยีต่างกัน มีอุตสาหกรรมพื้นฐานรองรับแตกต่างกัน ประเทศเหล่านี้มีทั้งที่พยายามพัฒนาเทคโนโลยีด้วยตัวเอง และที่อาศัยกระบวนการถ่ายทอดเทคโนโลยี (Technology Transfer) ก่อนจะใช้เป็นบันไดก้าวขึ้นไปสู่การพัฒนาเทคโนโลยีต่อยอดด้วยตัวเอง

อย่างไรก็ดี เวลาพูดคำว่า “ถ่ายทอดเทคโนโลยี” ในประเทศไทย พบว่าอาจมีความเข้าใจผิดหรือนำกระบวนการถ่ายทอดเทคโนโลยีไปใช้แบบผิดๆ เนื่องจากในหลายกรณีที่ผ่านมา การกำหนดเงื่อนไขการถ่ายทอดเทคโนโลยีในกระบวนการจัดซื้อกลับลงท้ายด้วยโปรแกรมการฝึกอบรมหรือดูงานในต่างประเทศ ดีที่สุดก็อาจมีเป้าหมายเพื่อให้สามารถใช้งานเครื่องมือที่จัดซื้อได้ แต่น้อยครั้งที่จะโยงการจัดซื้อนั้นไปสู่การพัฒนาเทคโนโลยีในประเทศต่อไป

เพื่อที่จะตีวงให้แคบเข้ามา จะขอกล่าวถึงการกำหนดเงื่อนไขในการจัดซื้อของภาครัฐ (Government Procurement) โดยเฉพาะในโครงการขนาดใหญ่ที่จำเป็นต้องซื้อเทคโนโลยีจากต่างประเทศเข้ามาใช้งาน (กรณีของมาเลเซียกำหนดวงเงินที่เข้าเกณฑ์นี้ขั้นต่ำที่ 50 ล้านริงกิต หรือประมาณ 500 ล้านบาท) เช่น การจัดซื้อรถไฟฟ้า อาวุธสงคราม เครื่องบิน เรือ ฯลฯ (ควรสังเกตว่าสินค้าเหล่านี้เอกชนหรือประชาชนทั่วไปไม่สามารถจัดซื้อมาใช้งานเองที่บ้านได้ ต้องจัดซื้อโดยหน่วยงานของรัฐเท่านั้น เช่น กระทรวงคมนาคม โดย รฟม. หรือ รฟท. หรือกระทรวงกลาโหม โดยกองทัพ เป็นต้น)

การกำหนดเงื่อนไขในการจัดซื้อเพื่อให้มีการถ่ายทอดเทคโนโลยีสามารถทำได้หลายระดับขึ้นอยู่กับวิสัยทัศน์ของผู้นำประเทศ เนื่องจากเป็นผู้กำหนดนโยบายการบริหารโดยตรง หากกำหนดทิศทางว่าประเทศจะเน้นการซื้อเทคโนโลยีเข้ามาใช้งาน เราก็อาจกำหนดให้มีเพียงโปรแกรมฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ เพื่อสอนการใช้งาน

แต่หากต้องการอาศัยการจัดซื้อสินค้าเหล่านั้นเป็นเครื่องมือในการพัฒนาระดับเทคโนโลยีของประเทศ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถ เพื่อพัฒนาบุคลากร ก็อาจต้องพิจารณาให้ขยายขอบเขตไปถึงเงื่อนไขการเพิ่มสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วนที่ผลิตในประเทศ (Localization) การประกอบในประเทศ หรือแม้แต่การผลิตหรือออกแบบสินค้าทั้งชิ้นในประเทศ ซึ่งจะเป็นกลไกไปสู่การพัฒนาศักยภาพของอุตสาหกรรมตลอดจนสถาบันการศึกษาในประเทศ

เพื่อทำให้การยกระดับขีดความสามารถของประเทศผ่านกระบวนการจัดซื้อของรัฐเป็นรูปธรรม ในหลายประเทศได้ใช้ “การชดเชย” หรือ “ออฟเซต” (Offset) เป็นเครื่องมือ โดยมักเริ่มต้นจากอุตสาหกรรมการผลิตอาวุธยุทโธปกรณ์ ซึ่งเป็นสินค้าที่ประเทศที่มีระดับเทคโนโลยีต่ำต้องซื้อจากประเทศที่มีระดับเทคโนโลยีสูงกว่า

สินค้าจำพวกนี้มีราคาแพง มีค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาและซ่อมบำรุงสูง ไม่ได้ซื้อเพราะอยากใช้งานแต่จำเป็นต้องซื้อ (เราคงไม่ได้อยากซื้อเรือดำน้ำเพราะอยากทำสงคราม หรือเทียบเคียงว่าอยากซื้อเครื่องดับเพลิงเพราะอยากใช้มันดับเพลิงถูกไหมครับ) และเมื่อเวลาผ่านไปสินค้าพวกนี้ก็มีวันหมดอายุใช้งาน ต้องปลดประจำการ

เครื่องบินรบราคาแพงที่หมดอายุการใช้งานก็คือซากเทคโนโลยี การชดเชยหรือออฟเซตก็จะเข้ามาตอบโจทย์ข้อนี้ กล่าวคือ ผู้ซื้อจะกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ขายต้องมีการชดเชย (บางคนเรียกว่า “แถม” ซึ่งผู้เขียนคิดว่าไม่ค่อยจะตรงนัก) เพื่อทำผู้ซื้อได้รับ “อะไรบางอย่าง” ที่มีคุณค่าต่อประเทศ เช่น ซื้อเครื่องบินรบ พร้อมเงื่อนไขออฟเซตว่าผู้ขายจะกำหนดให้มีการใช้ชิ้นส่วนที่ผลิตในประเทศของผู้ซื้อไม่ต่ำกว่า 20% จะมีการตั้งโรงงานผลิตชิ้นส่วนหรือการประกอบในประเทศผู้ซื้อ (เพื่อทำให้มีการจ้างงานในประเทศ มีการพัฒนาบุคลากรในประเทศ) หรือถ้าจะยกตัวอย่างให้ทันสมัยสักหน่อย

การจัดซื้อเรือดำน้ำจากจีนที่รัฐบาลกำลังดำเนินการ แม้จะมีข้อเสนอว่าซื้อ 2 แถม 1 แต่หากไม่มีเงื่อนไขที่จะเอื้อให้จีนถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตให้ไทย หรือการกำหนดให้มีการใช้ชิ้นส่วนที่ต้องผลิตในประเทศ (จะกี่เปอร์เซ็นต์ก็แล้วแต่นะครับ) กระบวนการจัดซื้อนี้ก็จะไม่สร้างคุณประโยชน์ให้กับประเทศไทยในมิติการยกระดับขีดความสามารถของประเทศ และเราก็จะยังคงเป็น “ผู้ซื้อที่ดี” ต่อไป

นอกเหนือไปจากการเริ่มต้นที่อุตสาหกรรมการผลิตอาวุธยุทโธปกรณ์แล้ว ในหลายประเทศก็อาศัยกระบวนการออฟเซตขยายครอบคลุมไปถึงอุตสาหกรรมอื่นๆ ด้วย เช่น กรณีของมาเลเซียซึ่งเริ่มทำนโยบายออฟเซตตั้งแต่ช่วงปี ค.ศ.1987 ในอุตสาหกรรมการผลิตอาวุธ ต่อมาก็ค่อยๆ ขยายไปสู่อุตสาหกรรมอื่นๆ

ในช่วงต้นทศวรรษ 1990 อุตสาหกรรมที่มาเลเซียกำหนดให้เป็นอุตสาหกรรมเป้าหมายของรัฐที่ต้องจัดซื้อผ่านกระบวนการออฟเซต ประกอบไปด้วย 5 กลุ่มอุตสาหกรรม คือ อาวุธสงคราม เรือ เครื่องบิน รถไฟ และเครื่องยนต์เจ็ต (Jet Engines) โดยเฉพาะกรณีของอุตสาหกรรมรถไฟที่ผ่านช่วงเวลาของการพัฒนาจากหลักคิด (Concepts) มาสู่การปฏิบัติ การร่างนโยบาย หน่วยงานกำกับดูแล คู่มือการทำงาน ตัวแบบคณิตศาสตร์ กรอบการบริหารงาน (Management Framework)

ตลอดจนเงื่อนไขการทำงานต่างๆ กว่าทุกอย่างจะลงตัวและเป็นรูปธรรมได้มาเลเซียก็ใช้เวลาไปกว่า 20 ปี กล่าวคือ มีการตั้งหน่วยงานอย่าง TDA (Technology Depository Agency) ซึ่งมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจภายใต้กระทรวงการคลังขึ้นมาทำหน้าที่บริหารกิจกรรมการจัดซื้อของหน่วยงานอื่นๆ (เช่น การจัดซื้อรถไฟโดยกระทรวงคมนาคม การจัดซื้ออาวุธโดยกระทรวงกลาโหม เป็นต้น) ได้ในปี 2015

รวมทั้งปัจจุบันก็ได้ขยายกรอบการบริหารโครงการจัดซื้อเพื่อเอื้อให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีในประเทศครอบคลุมกิจกรรมมากกว่าเดิม เรียกว่า “ICP” (Industrial Collaboration Program) โดยใช้เครื่องมือทั้งออฟเซต การค้าต่างตอบแทน (Countertrade) และโปรแกรมส่งเสริมเศรษฐกิจ (EEP, Economic Enhance Program) ในกิจกรรมต่างๆ กันไป และอุตสาหกรรมเป้าหมายของมาเลเซียก็เปลี่ยนแปลงไปจาก 5 กลุ่มเดิม

เฉพาะเรื่องอุตสาหกรรมรถไฟ ปัจจุบันก็มีโรงงานที่เกี่ยวข้องเติบโตอยู่ในมาเลเซียหลายแห่ง อาทิ Scomi ผู้ผลิตรถไฟฟ้ารางเดี่ยว (Monorail) สัญชาติมาเลเซียแท้ๆ หรืออุตสาหกรรมท้องถิ่นที่ทำกิจกรรมการผลิตรถไฟร่วมกับ CRRC ของประเทศจีน Siemens ของสหพันธรัฐเยอรมนี และ Bombardier ของแคนาดา เป็นต้น

ในขณะที่กำลังเขียนต้นฉบับนี้ ผู้เขียนได้รับเกียรติจากกระทรวงการคลังของรัฐบาลมาเลเซียเชิญให้มาร่วมการประชุมนานาชาติ เรื่อง ออฟเซตและการค้าต่างตอบแทน GOCA-APAC 2017 (Global Offset and Countertrade Association Asia Pacific Conference 2017) ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ซึ่งนับเป็นการจัดการประชุมเรื่องทำนองนี้เป็นครั้งแรกในเอเชีย (ปกติจัดกันในทวีปอื่น) มีประเทศต่างๆ ทั้งฝ่ายถ่ายทอดเทคโนโลยี และฝ่ายรับเทคโนโลยีมาร่วมตัวกันมากกว่า 10 ประเทศ

ถ้าประเทศไทยยังสนุกกับการเป็นนักช็อป ระยะยาวหนักแน่ !