พรบ.ปิโตรเลียมที่ไม่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน

ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

เมื่อวันที่ 1 พ.ค. 2558 กระทรวงพลังงานได้เสนอแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียม ต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) โดยเพิ่มทางเลือกระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract หรือ PSC) ซึ่ง ครม.เห็นชอบให้ส่งกฤษฎีกาตรวจพิจารณา

มติ ครม. กล่าวถึงความห่วงใยที่จะต้องคำนึงถึงอัตราผลตอบแทนการลงทุนที่เอกชนจะได้รับ กลัวว่าจะไม่ดึงดูดให้เอกชนเข้ามาลงทุนในกิจการปิโตรเลียม ซึ่งผมเห็นว่าเป็นเรื่องแปลกที่มติ ครม.แสดงความห่วงใยกำไรของภาคเอกชนมากขนาดนี้

ยังดีที่ในมติ ครม.ดังกล่าวมีสำนักงบประมาณและสภาพัฒน์ฯ ที่ตั้งข้อสังเกตว่า ควรคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของทางราชการเป็นสำคัญ และทำให้กระบวนการยื่นคำขอสิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมสำหรับแปลงสำรวจบนบกและในทะเลอ่าวไทยเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเป็นธรรม

ผมขอเสนอว่า ประชาชนควรต่อต้านร่างกฎหมายนี้อย่างเต็มที่ครับ ด้วยเหตุผลต่อไปนี้

1.การคัดเลือกโดยดุลพินิจของข้าราชการนั้น อาจลำเอียงแก่เอกชนเฉพาะราย

ในร่างกฎหมายกำหนดว่า กรณีการสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมในรูปแบบของสัญญาแบ่งปันผลผลิต (PSC) นั้น ให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติเป็นผู้กำหนดวิธีการสำหรับการยื่นข้อเสนอ โดยไม่บังคับให้มีการประมูลแข่งขันกัน แต่ให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรีโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีที่จะเลือกผู้ที่สมควรได้รับสิทธิ

ในประเทศอื่น การคัดเลือกเพื่อให้สัญญาแบ่งปันผลผลิต (PSC) นั้น ส่วนใหญ่จะใช้วิธีประมูลแข่งขันโปร่งใส ผู้ใดเสนอสัดส่วนแบ่งให้รัฐสูงสุด เป็นผู้ชนะ และถ้าหากรัฐบาลไม่กำหนดสัดส่วนที่จะต้องแบ่งให้รัฐในระดับขั้นต่ำที่สูงจนเกินไป เอกชนทุกรายก็ย่อมสามารถเสนอสัดส่วนที่ตนเองพอมีกำไร ดังนั้น ในระบบประมูล รัฐบาลไม่มีเหตุที่จะต้องกังวลว่าจะดึงดูดให้เอกชนเข้ามาลงทุนมากพอเพียงหรือไม่

การประมูลโดยโปร่งใส นอกจากจะทำให้ประเทศชาติและประชาชนได้ประโยชน์สูงสุดโดยอัตโนมัติแล้ว ยังป้องกันการลำเอียงแก่เอกชนเฉพาะรายได้อีกด้วย

ทั้งนี้ เคยมีกรณีในอดีตที่ขบวนการคัดเลือกให้สัมปทานใช้ดุลพินิจ ปรากฏว่ามีการให้สัมปทานแก่ 3 บริษัท ซึ่งไม่มีฐานะและไม่มีประสบการณ์หรือผลงานในการสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมมาก่อน โดย 2 บริษัทเพิ่งจดทะเบียนจัดตั้งก่อนหน้าไม่นาน และให้พื้นที่ไปกว้างขวางมากถึง 31,780 ตารางกิโลเมตร

และหลังจากให้สัมปทานเพียง 6-7 เดือน ก็มีการเสนอ ครม.เพื่อโอน 60% (19,068 ตารางกิโลเมตร) ไปให้แก่กลุ่มบริษัทหนึ่ง ทำให้มีข้อสงสัยว่า อาจจะเป็นขบวนการจับเสือมือเปล่าหรือไม่

ดังนั้น จึงควรใช้ระบบการประมูลอย่างโปร่งใส เพราะจะป้องกันปัญหาทำนองนี้ได้อย่างเด็ดขาด

2.การยอมให้เอกชนหักค่าใช้จ่ายเกินจริง

ร่างกฎหมายนี้กำหนดว่า สัญญาแบ่งปันผลผลิตต้องเปิดให้เอกชนใช้อัตราร้อยละ 50 ของผลผลิตรวมของปิโตรเลียม เพื่อวัตถุประสงค์ในการหักค่าใช้จ่ายสำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียม

ข้อกำหนดดังกล่าว ลอกมาจากโครงการพัฒนาปิโตรเลียมร่วมกันโดยองค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย แต่ผู้ร่างกลับไม่ได้คำนึงว่า ข้อกำหนดนี้กระทำในช่วงที่หน่วยทำงานของทั้งสองประเทศ เป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐเป็นเจ้าของร้อยเปอร์เซ็นต์ คือ การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย และปิโตรนาส ดังนั้น การกำหนดอัตราส่วน แม้จะสูงกว่าค่าใช้จ่ายจริงไปบ้าง ทั้งสองประเทศก็มิได้เสียประโยชน์ เพราะกำไรทั้งหมดจะตกเป็นของรัฐในที่สุด

แต่มาวันนี้ ทั้ง บริษัท ปตท. และบริษัท ปตท.สผ. ไม่ใช่ของรัฐร้อยเปอร์เซ็นต์ การร่างกฎหมายที่เอื้อประโยชน์แก่เอกชนเกินควร จึงทำให้ประชาชนเสียประโยชน์

3.ทิ้งโอกาสในการแก้ไขอำนาจต่อรองของรัฐ

ผมเข้าใจว่า สัญญาสัมปทานที่ใช้กันอยู่ในขณะนี้ มีจุดอ่อนที่ทำให้รัฐบาลขาดอำนาจต่อรอง โดยสัญญามิได้เปิดให้รัฐบาลสามารถส่งตัวแทนเข้าไปในพื้นที่ก่อนวันหมดอายุสัมปทาน ถ้าเป็นอย่างนี้จริง เท่ากับในอดีตข้าราชการทำงานกันอย่างหละหลวม และอาจทำให้การผลิตก๊าซธรรมชาติสะดุด โดยกว่ารัฐบาลจะสามารถจัดการให้เอกชนรายใหม่เข้าไปเริ่มขบวนการผลิต อาจจะมีช่องว่างหลังสัมปทานหมดอายุถึงหนึ่งปีครึ่ง

จุดอ่อนนี้เอง จึงมีผู้เสนอรัฐบาลว่าจำเป็นจะต้องต่อธุรกิจกับเอกชนรายเดิม มิฉะนั้นการผลิตก๊าซจะไม่ต่อเนื่อง

แต่ในประเด็นนี้ เครือข่ายประชาชนเพื่อปฏิรูปพลังงานไทย ได้เสนอแนะแก่ท่านนายกฯ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา แล้ว ให้ใช้วิธีกำหนดเป็นเงื่อนไข Pre-qualify โดยผู้ใดที่ประสงค์จะเข้าร่วมประมูล จะต้องยินยอมให้ทุก
บริษัทในกลุ่มของตนแก้ไขสัญญาเดิม เพื่อเปิดโอกาสให้รัฐบาลสามารถบริหารจัดการให้การผลิตเป็นไปอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าผู้ที่จะดำเนินการต่อไปจะเป็นบริษัทเดิมหรือไม่

เหตุใดจึงไม่เขียนเงื่อนไขที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนอย่างนี้เอาไว้ในร่างกฎหมาย

4.สามารถให้สัญญาแบ่งปันผลผลิตแปลงเอราวัณ/บงกช โดยไม่มีการแข่งขัน

ประเทศไทยโชคดีที่มีแปลงสำรวจและผลิตบางแปลงที่่มีผลผลิตมาก ในขณะนี้แปลงที่มากที่สุดคือแปลงเอราวัณ/บงกช ซึ่งดำเนินการโดยบริษัทเชฟรอน และ ปตท.สผ. และ 2 แปลงนี้ผลิตก๊าซอยู่ถึง 2 ใน 3 ของอ่าวไทย และกว่ากึ่งหนึ่งของก๊าซที่ใช้ผลิตไฟฟ้าอยู่ในปัจจุบัน

ทั้งสองแปลงจึงมีมูลค่ามหาศาล และการเลือกบริษัทให้ดำเนินการภายหลังสัมปทานหมดอายุ ถ้าหากไม่ใช้วิธีประมูลแข่งขัน และหากประเทศไม่ได้ผลประโยชน์สูงสุด ประโยชน์ที่เสียไปจะเป็นเงินจำนวนมาก

แต่ร่างกฎหมายนี้ กลับเปิดให้รัฐบาลสามารถกุ๊กกิ๊ก มอบสัญญาแบ่งปันผลผลิตไปให้แก่บริษัทเดิม โดยไม่เปิดแข่งขัน เพียงตะแบงเหตุผลเพื่อให้การผลิตต่อเนื่อง และยังตีเช็คเปล่าให้รัฐบาลที่จะกำหนดอัตราการแบ่งผลประโยชน์เอง ภายใต้เพดานร้อยละ 50 เป็นเวลายาวนานถึง 39 ปีอีกด้วย

ด้วยเหตุผลเหล่านี้ ประชาชนและสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มีความรักชาติ จึงควรจะคว่ำกฎหมายนี้ เพราะไม่ได้ยกร่างเพื่อให้ประเทศชาติและประชาชนได้ประโยชน์สูงสุด