ส่อง “ร่างข้อกำหนด TPA Code” กลไกปฏิรูปโครงสร้างไฟฟ้าไทยสู่การแข่งขันเสรี

ก้าวสำคัญของการปฏิรูปพลังงานไทย

ขณะนี้ กิจการไฟฟ้าของประเทศไทยกำลังมาถึงจุดเปลี่ยนที่สำคัญ เมื่อสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (สำนักงาน กกพ.) ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นต่อ “ร่างข้อกำหนดการเปิดใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access Code: TPA Code)” ซึ่งถือเป็นกลไกเชิงนโยบายที่จะพลิกโฉมโครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าของประเทศไปสู่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมมากขึ้น

 

ร่างข้อกำหนดฉบับนี้ไม่ได้เกิดขึ้นอย่างเลื่อนลอย แต่มีที่มาจากทิศทางนโยบายระดับประเทศที่ชัดเจน ทั้งในแผนปฏิรูปประเทศด้านพลังงาน (ฉบับปรับปรุง พ.ศ. 2564) และมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) โดยมีเป้าประสงค์หลักในการสร้างกลไกที่โปร่งใสและเป็นธรรม เพื่อให้บุคคลที่สามสามารถเข้ามาใช้และเชื่อมต่อกับระบบโครงข่ายไฟฟ้าของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ได้อย่างเท่าเทียมกัน

 

การเคลื่อนไหวครั้งนี้นับเป็นก้าวแรกที่จับต้องได้ในการปฏิรูปโครงสร้างระบบไฟฟ้า เพื่อรองรับการเปิดเสรีตลาดไฟฟ้าในอนาคต และเพื่อทำความเข้าใจถึงนัยสำคัญของการเปลี่ยนแปลงนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเข้าใจหลักการพื้นฐานที่อยู่เบื้องหลัง นั่นคือแนวคิดเรื่อง Third Party Access (TPA) ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของระบบไฟฟ้าในอนาคต

 

ทำความเข้าใจ "Third Party Access (TPA)" หัวใจของการเปิดเสรีกิจการไฟฟ้า

ในเชิงกลยุทธ์ หลักการของ Third Party Access หรือ TPA คือรากฐานที่ขาดไม่ได้ของการส่งเสริมการแข่งขันในภาคการผลิตไฟฟ้า ซึ่งเป็นเป้าหมายสูงสุดของการปฏิรูปโครงสร้างกิจการพลังงานในหลายประเทศทั่วโลก

 

TPA ในกิจการไฟฟ้า หมายถึง รูปแบบการดำเนินงานที่กำหนดให้เจ้าของระบบโครงข่ายไฟฟ้า ซึ่งโดยธรรมชาติแล้วมีลักษณะเป็นกิจการผูกขาด (Natural Monopoly) ต้องเปิดให้สิทธิ์แก่บุคคลที่สามเข้ามาใช้ประโยชน์จากระบบโครงข่ายไฟฟ้าของตนในเชิงพาณิชย์ได้ บุคคลที่สามในที่นี้หมายรวมถึงผู้เล่นรายอื่น ๆ ในตลาด เช่น ผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (Independent Power Producer) หรือแม้กระทั่งผู้ใช้ไฟฟ้าทั่วไปที่ต้องการซื้อไฟฟ้าจากแหล่งอื่นโดยตรง

 

วัตถุประสงค์หลักของ TPA คือการทลายข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริงในฝั่งผู้ผลิตไฟฟ้า โดยเปิดโอกาสให้ผู้ผลิตไฟฟ้ามีอิสระในการทำข้อตกลงซื้อขายไฟฟ้ากับผู้ใช้ไฟฟ้าได้โดยตรง โดยไม่ถูกจำกัดอยู่กับการขายไฟฟ้าให้แก่ผู้รับซื้อเพียงรายเดียวอีกต่อไป และการเปิดให้บุคคลที่สามสามารถเข้าใช้โครงข่ายได้อย่างเสรีนี้เองที่จำเป็นต้องมีกลไกการคิดค่าบริการที่ชัดเจนและเป็นธรรม เพื่อให้การแข่งขันดำเนินไปได้อย่างราบรื่น

 

สาเหตุที่ทำให้การเปิดระบบ Third Party Access (TPA) ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของตลาดไฟฟ้าเสรีในอนาคต ยังล่าช้าในประเทศไทย

 

ทั้งที่หลายประเทศทั่วโลกนำมาใช้แล้ว มาจากทั้งโครงสร้างทางกฎหมาย นโยบาย และเทคนิคของระบบไฟฟ้าที่ซับซ้อน โดยพื้นฐานแล้ว โครงสร้างไฟฟ้าของไทยยังอยู่ภายใต้โมเดล “Single Buyer” หรือ “Enhanced Single Buyer” ซึ่งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ทำหน้าที่เป็นผู้ซื้อไฟฟ้ารายเดียวจากผู้ผลิตทั้งหมด แล้วขายต่อให้การไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค

 

ระบบนี้แม้ช่วยรักษาความมั่นคงทางพลังงาน แต่กลับขัดกับหลักการของ TPA ที่ต้องเปิดโครงข่ายให้ผู้ผลิตไฟฟ้าภายนอกสามารถขายไฟตรงให้ผู้ใช้ได้ผ่านสายส่งเดียวกัน การเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบเปิดจึงต้องรื้อโครงสร้างทั้งด้านการกำกับดูแล การกำหนดค่าใช้โครงข่าย (wheeling charge) และการออกใบอนุญาตใหม่ ซึ่งยังไม่มีความชัดเจนทางกฎหมายและนโยบายรองรับเต็มรูปแบบ

 

อีกทั้งในทางเทคนิค โครงข่ายไฟฟ้าของไทยไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อรองรับการจ่ายไฟสองทาง (bidirectional flow) หรือการควบคุมพลังงานจากแหล่งกระจายตัว เช่น โซลาร์รูฟท็อป หรือไมโครกริด การเปิดให้บุคคลภายนอกเข้ามาใช้โครงข่ายจึงต้องอาศัยการลงทุนในเทคโนโลยีสมาร์ตกริด สมาร์ตมิเตอร์ และระบบบริหารจัดการพลังงานที่ซับซ้อน ซึ่งยังต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก ขณะเดียวกัน หน่วยงานที่ถือครองโครงข่ายหลักอย่าง กฟผ. การไฟฟ้านครหลวง และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ก็มีความกังวลต่อผลกระทบทางรายได้และอำนาจควบคุม ทำให้เกิดแรงต้านในทางปฏิบัติ

 

เมื่อเทียบกับต่างประเทศ เช่น สหภาพยุโรป สหรัฐฯ หรือออสเตรเลีย ประเทศเหล่านี้ได้แยกบทบาทระหว่าง “ผู้ผลิต – ผู้ส่ง – ผู้จำหน่าย” อย่างชัดเจน (unbundling) และกำหนดกติกาค่าใช้โครงข่ายที่สมดุลระหว่างผู้ผลิตและเจ้าของระบบ จึงทำให้ TPA เดินหน้าได้เร็วกว่า ขณะที่ประเทศไทยยังอยู่ในช่วงของการปรับโครงสร้างและการออกกฎเกณฑ์ใหม่ เช่น “ร่างข้อกำหนด TPA Code” ที่ กกพ. กำลังเปิดรับฟังความคิดเห็นในปี 2568 ซึ่งแม้จะเป็นสัญญาณสำคัญของการเปิดเสรีไฟฟ้า แต่ยังต้องอาศัยความพร้อมด้านกฎหมาย โครงสร้างตลาด และระบบเทคนิคอีกมากกว่าจะเกิดขึ้นจริงในระดับปฏิบัติการ

 

เปรียบเทียบกับประเทศอื่นแบบชัดๆ 

• ในหลายประเทศที่ประสบความสำเร็จ เช่น ยุโรป สหรัฐอเมริกา หรือออสเตรเลีย ได้มีการ แยกโครงข่าย (unbundling) ออกจากหน่วยผลิตและหน่วยจัดจำหน่าย ทำให้โครงข่ายเป็น “สายส่ง / ส่งต่อ” ที่เปิดให้บุคคลภายนอกเข้าใช้ (open access) ได้
• ประเทศไทยยังไม่แยกบทบาทเหล่านี้อย่างเต็มที่ ทำให้การเปิดระบบ TPA ต้องเดินบนเส้นทางปรับโครงสร้างที่ซับซ้อน
• นอกจากนี้ประเทศที่ประสบความสำเร็จมักจะมี นโยบายสนับสนุนชัดเจน (เช่น ใบอนุญาตผู้ค้าพลังงานอิสระ, ตลาดซื้อขายไฟฟ้าที่เปิดกว้าง) และ ค่าโครงข่าย / ค่าขนส่งไฟฟ้า (wheeling rates) ที่ถูกออกแบบให้สมดุลทั้งฝ่ายผู้ผลิตและฝ่ายโครงข่าย

 

บริบทในระดับภูมิภาค TPA กับเป้าหมาย ASEAN Power Grid

แนวคิด TPA ไม่ใช่เรื่องที่จำกัดอยู่เพียงแค่การปฏิรูปภายในประเทศ แต่ยังสอดคล้องและเป็นฟันเฟืองสำคัญในทิศทางการเชื่อมโยงพลังงานในระดับภูมิภาคอาเซียน ภายใต้วิสัยทัศน์ ASEAN Power Grid หรือโครงข่ายไฟฟ้าอาเซียน ซึ่งมีเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ 3 ประการคือ

1. การเชื่อมโยงระบบไฟฟ้า: เพื่อสร้างความมั่นคงทางพลังงานร่วมกันในภูมิภาค
2. การส่งเสริมพลังงานยั่งยืน: เพื่อสนับสนุนการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุด
3. การผลักดันเศรษฐกิจ: เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของอาเซียนให้เติบโตและทัดเทียมกับภูมิภาคอื่นของโลก

 

 

ที่มา:

https://caseforsea.org

https://newclimate.org

https://www.agora-energiewende.org

https://www.lexology.com

https://www.researchgate.net