ตอกรอบสองไฟเขียว"ถอดยศทักษิณ"

เผยบันทึกความเห็นพบเหตุยื้อถอดยศแม้ว  เพราะมีสาวกเข้าชื่อแย้งสตช.ออกระเบียบถอดยศ 

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกา ได้เผยแพร่บันทึกการพิจารณาข้อหารือของสำนักงานณะกรรมการกฤษฏีกาคณะที่ 2 กรณีตอบข้อหารือสำนักงานตำรวจแห่งชาติ(สตช.) ครั้งที่สอง  กรณี สตช.มีอำนาจตามกฎหมายที่จะออกระเบียบถอดยศตำรวจที่ต้อง “คำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง”ที่ให้จำคุก  ได้หรือไม่

หลังจากที่ก่อนหน้านี้ สำนักงานตำรวจแห่งชาติเคยหารือเรื่องนี้มาครั้งหนึ่งแล้ว แต่มี ส.ส.บางกลุ่ม ออกมาทักท้วงว่า เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขต โดยบุคคลที่สตช.หยิบยกมาหารือ คือ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี   ซึ่งเรื่องพิจาณาเสร็จที่ 575/2554) มีรายละเอียดดังนี้

สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้มีหนังสือ ที่ ตช 0009.254/1588 ลงวันที่ 20 เมษายน 2554 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ตามที่เคยหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับแนวทางการขอพระราชทานพระบรมราชานุญาต ถอดยศตำรวจและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์มายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ครั้งหนึ่งแล้ว

โดยในส่วนของการถอดยศ ขอหารือว่า “คำพิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่พิพากษาให้ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีความผิดตามมาตรา 100 (1) วรรคสาม และพิพากษาให้รับโทษจำคุกตามมาตรา 122 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542” ถือเป็นเหตุในการพิจารณาถอดยศตำรวจ ตามระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่า ด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 หรือไม่ ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้มีความเห็นว่า การกำหนดเหตุ แห่งการถอดยศมุ่งหมายถึงผลที่ผู้นั้นได้รับจากคำพิพากษาถึงที่สุดให้ลงโทษจำ คุกเท่านั้น โดยไม่ได้มุ่งหมายถึงสถานะของบุคคล กระบวนการพิจารณาพิพากษาคดี หรือฐานความผิดว่า จะต้องเป็นไปตามกฎหมายใด

 

ดังนั้น ถ้าข้าราชการตำรวจผู้ใดมีกรณีต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก ไม่ว่าเป็นคำพิพากษาของศาลใด ย่อมอยู่ในหลักเกณฑ์ตามข้อ 1 (2) แห่งระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547

ต่อมาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและข้าราชการบำนาญกับพวกรวม 6 คน มีหนังสือ ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน 2552ถึงสำนักงานตำรวจแห่งชาติร้องขอให้ยกเลิกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ในส่วนที่ใช้บังคับกับอดีตข้าราชการตำรวจหรือบุคคลภายนอก โดยมีประเด็นสรุปได้ ดังนี้

การออกระเบียบโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 11 (4) จะใช้บังคับกับข้าราชการตำรวจเท่านั้น การที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 โดยครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดและเป็นการออกระเบียบโดยมิชอบ เนื่องจาก มาตรา11 (4) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ บัญญัติให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีอำนาจ วางระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะเรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจหรือพนักงานสอบสวน ปฏิบัติการเกี่ยวกับการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธี พิจารณาความอาญาหรือกฎหมายอื่น เท่านั้น

ดังนั้น จึงขอให้ยกเลิกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ข้อ 1 วรรคหนึ่ง เฉพาะข้อความว่า และที่พ้นจากข้าราชการตำรวจไปแล้ว และข้อ 1 (6) ทั้งข้อ คือ ต้องหาคดีอาญาแล้วหลบหนีไปสำหรับผู้ที่มิได้อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ

นอกจากนี้ การออกระเบียบดังกล่าวถือเป็นการออกกฎ เพื่อให้มีผลเป็นการทั่วไปต่อเอกชนที่เกี่ยวข้องตามนัย มาตรา 7 (4) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 จะต้องลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา แต่สำนักงานตำรวจแห่งชาติมิได้นำระเบียบฉบับนี้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา

ดังนั้น จึงไม่สามารถนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่บุคคลใดได้ตามนัย มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า ข้อมูลข่าวสารที่ต้องลงพิมพ์ตามมาตรา 7 (4) ถ้ายังไม่ได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาจะนำมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ ผู้ใดไม่ได้

สำนักงานตำรวจแห่งชาติ พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นประเด็นปัญหาข้อกฎหมายซึ่งแตกต่างไปจากคณะกรรมการ กฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้พิจารณาและมีความเห็นไว้แล้ว จึงนำเรื่องเสนอคณะอนุกรรมการ ก.ตร. ซึ่งคณะอนุกรรมการฯ พิจารณาแล้วที่ประชุมมีความเห็นเป็นสองฝ่าย ดังนี้

ฝ่ายที่หนึ่ง เห็นว่า ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (4) มาตรา 28 และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ โดยมีเจตนารมณ์ให้ผู้ที่ดำรงอยู่ในยศตำรวจต้องประพฤติหรือวางตนให้เหมาะสม กับเกียรติศักดิ์ เพื่อมิให้นำความเสื่อมเสียมาสู่หมู่คณะของข้าราชการตำรวจ หากผู้ใดประพฤติหรือวางตนให้เหมาะสมกับเกียรติศักดิ์ไม่ได้ก็ไม่สมควรที่จะ ดำรงอยู่ในยศตำรวจต่อไป

และเมื่อพิจารณาจากพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ มาตรา 26 มาตรา 27 มาตรา 28 และมาตรา 29 บทบัญญัติของกฎหมายได้ใช้คำว่า “ยศตำรวจชั้นสัญญาบัตร” หรือ “ยศตำรวจชั้นประทวน” โดยมิได้ใช้คำว่า “ยศข้าราชการตำรวจชั้นสัญญาบัตร” และ “ยศข้าราชการตำรวจชั้นประทวน” ทั้งยังบัญญัติเรื่อง “การแต่งตั้งยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรเป็นกรณีพิเศษ” ไว้ด้วย

กรณีนี้จะเห็นได้ว่ายศตำรวจสามารถให้ได้ทั้งผู้ที่เป็นข้าราชการตำรวจและ ผู้ที่ไม่ได้เป็นข้าราชการตำรวจ สำหรับการถอดยศก็เช่นกันกฎหมายได้บัญญัติหลักเกณฑ์และวิธีการในกรณีดังกล่าว เพื่อคุ้มครองในการใช้ยศตำรวจไม่ว่าจะเป็นข้าราชการตำรวจ หรือข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว หรือบุคคลภายนอกที่ได้รับการแต่งตั้งยศก็ตาม โดยการแต่งตั้งยศ การถอดหรือการออกจากยศตำรวจ ถือเป็นการปฏิบัติตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้บัญชาการตำรวจ แห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ มาตรา 6 (5) และในการนี้มีผลใช้บังคับแก่ผู้มียศตำรวจเท่านั้น ซึ่งไม่ใช้กับบุคคลทั่วไป แต่เป็นไปเฉพาะกลุ่มผู้ดำรงยศตำรวจ จึงไม่จำเป็นต้องนำลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาให้บุคคลทั่วไปได้รับทราบก็มีผล ใช้บังคับได้

ฝ่ายที่สอง เห็นว่า พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ เป็นกฎหมายที่ตราขึ้น เพื่อใช้ในการบริหารราชการของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ครอบคลุมทุกเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจ โดยมิได้มีบทบัญญัติในการถอดยศหรือการออกจากยศตำรวจสำหรับบุคคลภายนอกที่มี ยศตำรวจอย่างชัดเจนแต่อย่างใด

ทั้งนี้ หากกฎหมายประสงค์จะให้มีผลใช้บังคับกับข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจ ไปแล้ว หรือประสงค์ให้มีผลใช้บังคับกับบุคคลภายนอกที่เกี่ยวข้องก็ควรจะต้องบัญญัติ ไว้ในกฎหมายอย่างชัดเจน และหากพิจารณาจากระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ ออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 11 (4) แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติฯ ซึ่งกำหนดให้ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติมีอำนาจออกระเบียบหรือทำคำสั่งเฉพาะ เรื่องไว้ให้ข้าราชการตำรวจปฏิบัติเท่านั้นไม่ได้รวมถึงบุคคลภายนอกที่มิได้ มีสถานภาพของการเป็นข้าราชการตำรวจแล้ว

ดังนั้น ในส่วนที่ระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ กำหนดไว้น่าจะเกินจากขอบเขตอำนาจที่กฎหมายให้ไว้ย่อมไม่มีผลใช้บังคับกับผู้ ที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้วและบุคคลภายนอก

สำหรับระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจฯ กรณีเกี่ยวกับการนำพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ฝ่ายที่สองเห็นพ้องด้วยกับความเห็นฝ่ายที่หนึ่ง

ในเรื่องนี้คณะกรรมการข้าราชการตำรวจในการประชุมครั้งที่ 2/2554เมื่อวันที่ 27 มกราคม 2554 มีมติรับทราบตามที่คณะอนุกรรมการ ก.ตร. เกี่ยวกับกฎหมายและระเบียบเสนอและให้หารือมายังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่า ในกรณีที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่ง ชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 11 (4) มาตรา28  และมาตรา 29 ซึ่งครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก ได้แก่ ข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว และบุคคลภายนอกที่ไม่อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ เป็นการใช้อำนาจออกระเบียบเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจหรือไม่ อย่างไร

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 2) ได้พิจารณาข้อหารือของ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี) และผู้แทนสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว มีความเห็นว่า พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 26 [1] และมาตรา 27[2] ได้บัญญัติให้การแต่งตั้งยศตำรวจเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎ ก.ตร. โดยการแต่งตั้งยศตำรวจมีสองกรณี

กล่าวคือ กรณีแรก เป็นการแต่งตั้งผู้ที่เป็นข้าราชการตำรวจซึ่งการแต่งตั้งจะต้องสอดคล้องกับ ชั้นและตำแหน่งที่บรรจุไว้และเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น ส่วนกรณีที่สอง เป็นการแต่งตั้งยศตำรวจเป็นกรณีพิเศษให้แก่บุคคลอื่นที่มิใช่ข้าราชการตำรวจ ให้มียศตำรวจ และหากเป็นกรณีการแต่งตั้งยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรให้ทำโดยประกาศพระบรมราช โองการ

ดังนั้น ผู้ที่ได้รับแต่งตั้งยศตำรวจจึงอาจเป็นได้ทั้งข้าราชการตำรวจหรือบุคคลอื่น โดยผู้ได้รับแต่งตั้งยศตำรวจทุกนายแม้ว่าจะพ้นจากราชการไปแล้วก็ยังสามารถ ใช้ยศตำรวจต่อไปได้ จนกว่าจะถูกถอดออกจากยศ ซึ่งการถอดยศตำรวจนั้น มาตรา 28 [3] แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 บัญญัติให้การถอดหรือการออกจากยศตำรวจชั้นสัญญาบัตรเป็นไปตามระเบียบสำนัก งานตำรวจแห่งชาติ และให้ทำโดยประกาศพระบรมราชโองการ จึงเห็นได้ว่าการถอดหรือการออกจากยศตำรวจเป็นการดำเนินการให้ผู้ที่ยังใช้ยศ ตำรวจอยู่ไม่มีสิทธิใช้ยศตำรวจอีกต่อไป ไม่ว่าผู้นั้นจะเป็นข้าราชการตำรวจหรือไม่ก็ตาม

สำหรับปัญหาที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติหารือมาว่า กรณีที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 11 (4) [4] มาตรา 28 [5] และมาตรา 29 [6] ให้ครอบคลุมไปถึงบุคคลภายนอก ได้แก่ ข้าราชการตำรวจที่พ้นจากราชการตำรวจไปแล้ว และบุคคลภายนอกที่ไม่อยู่ในราชการหรือหน่วยงานของรัฐ เป็นการใช้อำนาจออกระเบียบเกินขอบเขตที่กฎหมายให้อำนาจหรือไม่ อย่างไร นั้น

เห็นว่า การออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547 เป็นการกำหนดขั้นตอน วิธีการให้ข้าราชการของสำนักงานตำรวจแห่งชาติที่มีหน้าที่ปฏิบัติ เช่น กองวินัยหรือกองกำลังพล ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างถูกต้อง ซึ่งถือเป็นการกำหนดกระบวนการที่ใช้ภายในสำนักงานตำรวจแห่งชาติก่อนที่จะส่ง เรื่องไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีพิจารณาดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป

ทั้งนี้ แนวทางปฏิบัติดังกล่าวก็สอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติเดิมที่เคยดำเนินการตามข้อ บังคับที่ 4/2499 เรื่อง วางระเบียบการตำรวจไม่เกี่ยวกับคดี ตามพระราชบัญญัติยศตำรวจ พุทธศักราช 2480

ต่อมาเมื่อได้ยกเลิกกฎหมายว่าด้วยยศตำรวจ และใช้พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 แทน จึงมีการออกระเบียบสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ว่าด้วยการถอดยศตำรวจ พ.ศ. 2547ขึ้นใช้แทน  ดังนั้น การดำเนินการของสำนักงานตำรวจแห่งชาติจึงไม่ถือเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนด