ตัดงบประมาณ

ท่านผู้อ่านคงเคยได้ยินบ่อยๆ ว่า ในการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีผู้แทนราษฎร

โดย..สมชาย สกุลสุรรัตน์

หรือคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณที่รัฐสภาแต่งตั้ง ได้พิจารณาตัดงบประมาณไปเป็นเงินนับหมื่นล้าน แสนล้านทุกปี แต่แล้วเมื่องบประมาณผ่านสภา งบประมาณแผ่นดินที่ได้รับอนุมัติในแต่ละปีก็ยังเป็นตัวเลขเดิมที่รัฐบาลได้เสนอเข้าสภาในวาระรับหลักการเสมอไม่เคยลดลงตามตัวเลขที่ได้มีการแถลงเป็นข่าวใหญ่โต

ท่านไม่ต้องแปลกใจครับ เพราะความจริงงบประมาณที่ถูก “ตัด” ไปนั้น ไม่ได้ถูกตัดทิ้งไปเหมือนที่คนธรรมดาสามัญเข้าใจ แต่จะถูกนำไปกองรวมกันไว้ เพื่อไปเพิ่มเติมให้งบประมาณอื่นๆ หรือจังหวัดอื่นๆ สุดแต่ใครจะมีพละกำลังและเส้นสายที่จะ “โยก” งบประมาณได้มากกว่ากัน ส่วนที่เหลือจะถูกเฉลี่ยแบ่งๆ กันไป เป็นอันสบประโยชน์ด้วยกันทุกฝ่าย งบประมาณรวมจึงไม่เคยถูกตัดลดลงตามที่แถลงเป็นข่าวออกมา

ที่เป็นอย่างนี้ เพราะระบบงบประมาณในประเทศไทยนั้น เป็นระบบงบประมาณแบบขาเดียว กล่าวคือ เป็นการเสนองบประมาณรายจ่ายให้สภาพิจารณาอนุมัติเป็นพระราชบัญญัติ น้ำหนักในการพิจารณาจึงอยู่กับการพิจารณารายจ่ายเป็นหลัก

ส่วนอีกด้านหนึ่งของงบประมาณ คือ ด้านรายรับของรัฐบาลนั้น ถึงแม้จะมีข้อมูลบรรจุไว้ในเอกสารการพิจารณาพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย แต่ก็ไม่มีผลทางกฎหมายว่า รัฐบาลจะต้องหารายได้ให้ได้ตามที่เสนอต่อรัฐสภา

ในบางประเทศโดยเฉพาะประเทศที่เจริญแล้ว รัฐสภาจะพิจารณาอนุมัติงบประมาณแบบ 2 ขา คือ พิจารณาอนุมัติทั้งงบประมาณรายรับและงบประมาณรายจ่าย ซึ่งการพิจารณางบประมาณรูปแบบนี้ ย่อมทำให้รัฐบาลต้องใช้ความระมัดระวังมากในการทำงบประมาณรายจ่าย เพราะฐานในการทำงบประมาณรายจ่าย คือ งบประมาณรายรับที่รัฐบาลจะต้องเก็บให้ได้ตามที่เสนอ ไม่สามารถจะตั้งงบประมาณรายจ่าย “ตามนโยบาย” แล้วมากำหนดตัวเลขรายรับเพื่อรองรับรายจ่าย

อย่างไรต้องยอมรับว่า การทำงบประมาณ 2 ขา ทั้งงบประมาณรายรับและงบประมาณรายจ่ายนั้น เป็นเรื่องยุ่งยากในทางเทคนิค ด้านการปฏิบัติและด้านกฎหมาย ประกอบกับระบบการจัดทำงบประมาณของไทยนั้นเป็นระบบงบประมาณแบบขาเดียวมาตลอด จนเรียกชื่อพระราชบัญญัติงบประมาณว่า พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. ... การเปลี่ยนแปลงคงไม่ใช่เป็นเรื่องง่าย โดยเฉพาะถ้าการเปลี่ยนแปลงจะนำมาซึ่งการสูญเสียผลประโยชน์ของผู้ที่เกี่ยวข้องหลายต่อหลายฝ่าย

อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าสมาชิกรัฐสภาก็ดี สื่อมวลชนก็ดี หรือที่สำคัญที่สุด คือ ประชาชนคนเสียภาษีควรให้ความสนใจต่อรายรับของรัฐบาลมากขึ้นกว่าเดิม คือ ควรให้น้ำหนักในการพิจารณารายรับของรัฐไม่น้อยไปกว่าการพิจารณารายจ่าย

เหตุผลที่เสนอ เพราะในอดีตที่ผ่านมา เมื่อรัฐบาลนำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเสนอต่อรัฐสภา เวลาส่วนใหญ่ในการพิจารณาพระราชบัญญัติดังกล่าวเกินกว่า 90% จะเน้นไปที่การพิจารณารายจ่าย ทั้งรายจ่ายรวม รายจ่ายแยกตามหมวด เช่น รายจ่ายเพื่อการป้องกันประเทศ รายจ่ายเพื่อการศึกษา รายจ่ายเพื่อการสาธารณสุข ฯลฯ ตลอดเรื่อยไปถึงรายจ่ายของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ซึ่งจะได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษเกือบจะทุกบรรทัด

ส่วนรายได้ของรัฐ เช่น ตัวเลขประมาณการรายรับจากการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้ประเภทอื่นนั้น นอกจากการอภิปรายในวาระที่ 1 ว่า รัฐบาลเก็บภาษีประเภทนี้สูงเกินไป ประเภทนี้ต่ำเกินไป รัฐบาลเก่งแต่กู้เงินมาใช้จ่ายพอเป็นพิธีแล้ว ท้ายที่สุดก็จะลงคะแนนให้ผ่านไป แล้วหลังจากนั้น ไม่มีใครพูดถึงรายละเอียดที่มาที่ไปของรายได้อีก ผิดกับงบประมาณรายจ่าย ซึ่งจะต้องมีการพิจารณากันอย่างละเอียดยิบ ในชั้นกรรมาธิการพิจารณางบประมาณที่รัฐสภาแต่งตั้งขึ้น หลังผ่านการพิจารณาในวาระที่ 1 ไปแล้ว

ที่เป็นอย่างนี้ก็พอเข้าใจได้ เพราะข้อที่ 1 พระราชบัญญัติที่เสนอให้พิจารณานั้นว่าไปแล้ว คือ พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ไม่ใช่งบประมาณรายรับและรายจ่ายประจำปี ข้อมูลด้านรายรับจึงดูเหมือนเป็นข้อมูลเพื่อการอ้างอิง ไม่มีผลผูกพันรัฐบาลว่า จะต้องจัดเก็บรายได้ให้เป็นไปตามนั้น

ข้อที่ 2 ไม่มีใครอยากอภิปรายรายรับของรัฐบาล หรือเสนอให้รัฐบาลขึ้นอัตราภาษี หรือเก็บภาษีบางประเภทเพิ่มเติม เพราะรายได้ของรัฐก็คือรายจ่ายของประชาชน สำหรับประเทศนี้ เชื่อกันว่าประชาชนไม่ต้องการให้ผู้แทนของตนเสนอเก็บภาษีเพิ่ม จึงไม่มีแรงจูงใจให้อภิปราย

ข้อที่ 3 ขืนอภิปรายให้ตัดรายได้ของรัฐบาล เดี๋ยวรัฐบาลบ้าจี้ตัดขึ้นมาจริงจะยุ่ง เพราะเมื่อตัดรายได้ ก็ต้องตัดรายจ่าย แล้วรายจ่ายของรัฐบาล คือรายได้ของคนที่เกี่ยวข้องมากมายหลายฝ่ายสู้ไม่รับรู้เลยดีกว่า ว่ารัฐจะหารายได้มาชดเชยรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างไร

ในทางตรงกันข้าม การพิจารณารายจ่ายจะดำเนินต่อไปอย่างเข้มข้นในชั้นกรรมาธิการ มีการสอบถามที่มาที่ไปของโครงการแต่ละโครงการ หลังจากนั้นจะมีการออกข่าวว่า กรรมาธิการได้ “ตัด” งบประมาณก้อนนั้นก้อนนี้ลง แต่ละปีรวมๆ กันได้นับหมื่นล้านบาท

แต่อย่างที่บอกไว้แล้วครับว่า การตัดนี้ไม่ใช่เป็นการตัดงบประมาณรวมลง เช่น ถ้ารัฐบาลเสนองบประมาณรายจ่ายประจำปี 2554 ไว้ที่ 2 ล้านล้านบาท ถ้าตัดออกไป 1 แสนล้านบาท งบประมาณรายจ่ายรวมก็น่าจะลดลง 1 แสนล้านบาท เหลือ 1 ล้านเก้าแสนล้านบาท ใช่ไหมครับ

แต่รับรองครับว่าไม่เคยมีแม้แต่ครั้งเดียว ที่เมื่อมีการตัดงบประมาณแล้วจะทำให้งบประมาณรวมลดลง

สาเหตุก็เพราะจะมีการนำงบประมาณที่ตัดไปรวมกันเป็นกองแล้วกระจายออกไปเพิ่มให้หน่วยราชการอื่น หรืองบประเภทอื่นๆ ที่ “มีความจำเป็นมากกว่า” ตามระเบียบ

มาถึงตรงนี้ คงหายสงสัยแล้วใช่ไหมครับว่า ทำไมเมื่อมีการตัดงบประมาณรายจ่ายแล้ว งบประมาณถึงไม่ลดลง

ผมเชื่อว่า หากประชาชนและสมาชิกรัฐสภา รวมทั้งสื่อมวลชนให้ความสนใจในการวิเคราะห์ที่มาที่ไปของรายได้ของรัฐในงบประมาณรายจ่ายประจำปีมากกว่านี้ ว่ามีความเป็นไปได้เพียงใดสมเหตุสมผลหรือไม่ การควบคุมงบประมาณรายจ่ายจะเกิดขึ้นเองโดยอัตโนมัติ ประชาชนต้องไม่ลืมว่า ท่านอาจไม่ได้รับประโยชน์จากการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลบางโครงการ แต่เงินทุกบาททุกสตางค์ที่รัฐบาลจ่ายออกไปนั้น ล้วนแล้วแต่เป็นของท่านที่ต้องจ่ายเงินภาษีเป็นรายได้ของรัฐทั้งสิ้น แล้วท่านจะคอยเฝ้าดูแต่โครงการที่ท่านจะได้รับประโยชน์จากการใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาล โดยไม่สนใจว่ารัฐบาลจะควักเงินออกจากกระเป๋าของท่านทั้งในปัจจุบันและอนาคตหรือไม่เชียวหรือครับ

สำหรับสมาชิกรัฐสภา ความจริงงบประมาณที่ท่าน “ตัด” ออกไปในวาระการพิจารณาของคณะกรรมาธิการนั้น ถ้าท่านจะตัดใจไม่โยกไปใช้อย่างอื่น ผมเชื่อว่าท่านมีสิทธิจะทำได้ตามกฎหมาย เพราะวงเงินที่เสนอในพระราชบัญญัตินั้น ระบุไว้ชัดเจนว่า “ไม่เกิน” วงเงินจำนวนหนึ่งเท่านั้น ไม่ได้บังคับให้ท่านต้องโยกเงินงบประมาณที่ตัดไปใช้อย่างอื่นให้เท่ากับวงเงินงบประมาณที่ได้รับอนุมัติหลักการในวาระที่ 1

แต่ถ้าเหตุผลในการโยกงบประมาณมีอะไรที่ลึกซึ้งกว่าการหาทางประหยัดเงินงบประมาณแผ่นดินแล้ว ก็ไม่ทราบว่าจะพูดอย่างไรครับ