ความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้การเลือกตั้งเป็นไปโดยความยุติธรรม

สมาชิกวุฒิสภา และประธานคณะกรรมาธิการการพัฒนาการเมืองและการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา

โดย..อนุรักษ์ นิยมเวช

เจ้าหน้าที่ของรัฐถือว่าเป็นผู้ที่มีความสำคัญในฐานะที่เป็นผู้ใช้กฎหมายและมีอำนาจโดยตำแหน่งหน้าที่ในการดำเนินการต่างๆ โดยคำว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ หมายถึง ข้าราชการ พนักงาน หรือเจ้าหน้าที่ในส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์กรส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ถ้าปรากฏว่าในช่วงเวลาของการเลือกตั้ง เจ้าหน้าที่ของรัฐกลับใช้อำนาจที่มีกระทำการที่เป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่ง เช่น ใช้อำนาจเพื่อชักจูงให้ประชาชนเลือกหรือไม่เลือกพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งแล้ว ก็จะทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบอันไม่เป็นธรรมกับผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือพรรคการเมืองอื่น และจะส่งผลให้การเลือกตั้งนั้นไม่เป็นไปโดยความยุติธรรมตามเจตนารมณ์ของระบอบประชาธิปไตย

ดังนั้นแล้ว เพื่อเป็นการสร้างหลักเกณฑ์และกลไกในการบังคับใช้ที่ชัดเจนในการวางตัวเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ของรัฐช่วงการเลือกตั้ง จึงได้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการวางตัวเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ของรัฐขึ้น โดยสำหรับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแล้ว กฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องจะสามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ประการหลัก คือ (1) กฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และ (2) กฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีในช่วงระหว่างการดำรงตำแหน่งรักษาการ ก่อนที่จะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่มาปฏิบัติหน้าที่ เนื่องจากคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีรักษาการนั้นอาจจะมีการใช้อำนาจสั่งการให้บุคลากรของรัฐดำเนินการใดๆ เพื่อสร้างประโยชน์แก่ตนเองหรือพรรคการเมืองที่ตนสังกัดได้

กฎเกณฑ์ประการแรก คือ กฎเกณฑ์สำหรับการปฏิบัติตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งได้ถูกกำหนดไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 มาตรา 57 มีสาระสำคัญคือ ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐใช้ตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมายกระทำการใดๆ เพื่อเป็นคุณหรือเป็นโทษแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือพรรคการเมือง ยกเว้นแต่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามปกติในตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น หรือเป็นการแนะนำหรือช่วยเหลือในการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งของผู้สมัครและพรรคการเมืองโดยมิได้เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ โดยหากว่าผู้ใดฝ่าฝืนบทบัญญัติดังกล่าวจะได้รับโทษทางอาญา คือ โทษจำคุกตั้งแต่ 110 ปี และปรับตั้งแต่ 20,000200,000 บาท และให้ศาลสั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกำหนดเวลา 10 ปี

เมื่อมีการร้องเรียนว่าได้เกิดการกระทำความผิดขึ้นตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ นี้ หน่วยงานที่ต้องรับผิดชอบในการสอบสวนและดำเนินคดี คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) โดยถ้า กกต.เห็นว่ามีหลักฐานอันควรเชื่อว่าได้เกิดการกระทำความผิดเกิดขึ้น กกต.จะมีอำนาจในการสั่งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยุติหรือระงับการกระทำดังกล่าวได้ โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นจะสังกัดภายใต้หน่วยงานใด อีกทั้ง กกต.ยังมีอำนาจให้การแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาของผู้นั้นสั่งให้พ้นจากหน้าที่ชั่วคราว หรือสั่งให้ประจำกระทรวง ทบวง กรม ศาลากลางจังหวัดหรือที่ว่าการอำเภอ หรือห้ามเข้าเขตเลือกตั้งใดเขตเลือกตั้งหนึ่งได้อีกด้วย

นอกจากหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ ดังที่กล่าวมาแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐยังต้องปฏิบัติตนตามมติคณะรัฐมนตรี ลงวันที่ 9 ก.ค. 2539 ซึ่งได้กำหนดแนวปฏิบัติในการเลือกตั้งของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภทและทุกระดับทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น จะต้องวางตัวเป็นกลางระหว่างการเลือกตั้งอย่างเคร่งครัด ไม่ปฏิบัติการใดๆ ในทางตรงหรือทางอ้อม ทั้งทางส่วนตัวและทางราชการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ให้เป็นคุณหรือโทษแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งพรรคการเมืองใดโดยเด็ดขาด นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐยังต้องปฏิบัติตามระเบียบหรือกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการวางตนเป็นกลางตามที่หน่วยงานที่บุคคลนั้นสังกัดอยู่ได้ตราขึ้น ตัวอย่างเช่น ข้าราชการตำรวจต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองตามที่กำหนดในประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำรวจ พ.ศ. 2553 เป็นต้น ทั้งนี้หากปรากฏว่าได้มีการกระทำฝ่าฝืนกฎระเบียบของหน่วยงานของรัฐแล้ว จะเป็นผลให้นอกจากจะได้รับโทษทางอาญาแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นยังอาจถูกหน่วยงานต้นสังกัดพิจารณาลงโทษทางวินัยอีกด้วย

กฎเกณฑ์ประการที่สอง คือ กฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งรักษาการมิให้ใช้อำนาจสั่งการให้เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยมิชอบ ซึ่งกฎเกณฑ์ดังกล่าวถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 181 มีหลักการคือ กำหนดให้การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีในช่วงระหว่างรักษาการนั้น จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้เท่าที่จำเป็นและจะต้องไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่ กกต.กำหนด ซึ่งในเรื่องนี้ กกต.ได้มีระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง พ.ศ. 2551 กำหนดหลักเกณฑ์ไว้หลายประการ เช่น ห้ามมิให้มีการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐในการจัดให้มีการประชุมคณะรัฐมนตรีนอกสถานที่นอกเหนือจากการประชุมตามปกติเพื่อเป็นการสร้างโอกาสให้เกิดความไม่ทัดเทียมในการเลือกตั้ง เป็นต้น

จะเห็นได้ว่า ในขณะนี้ประเทศไทยมีกฎหมายควบคุมการวางตัวเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ค่อนข้างครบถ้วน กล่าวคือ ประกอบด้วยหลักเกณฑ์บังคับแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ และมีหลักเกณฑ์ที่ห้ามมิให้คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีมีคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการเพื่อประโยชน์แก่พรรคการเมืองของตนเองอีกชั้นหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่า แม้ว่ากฎหมายจะกำหนดหลักเกณฑ์ที่ดีเพียงใด การเลือกตั้งที่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐวางตัวเป็นกลางอย่างแท้จริงจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งได้แก่ กกต. หรือหน่วยงานต้นสังกัด ทำการบังคับใช้กฎหมายอย่างเด็ดขาด มีประสิทธิภาพและรวดเร็ว โดยในการดำเนินการสอบสวนเมื่อมีการร้องเรียนขึ้นนั้นควรจะต้องมีการกำหนดกรอบระยะเวลาในการสอบสวนอย่างชัดเจนไม่ให้เนิ่นช้าจนเกินกำหนดวันเลือกตั้ง อีกทั้งเมื่อพบว่ามีการกระทำความผิดเกิดขึ้นจริงก็ควรที่จะทำการโยกย้ายเจ้าหน้าที่ที่กระทำผิดให้พ้นจากพื้นที่นั้นก่อนระยะเวลาเลือกตั้ง เพื่อให้การเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นเป็นไปโดยความยุติธรรม

นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐควรจะต้องตระหนักว่า เมื่อดำรงตำแหน่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว จะต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับการแต่งตั้งจากนักการเมืองจากพรรคใดพรรคหนึ่งก่อนการเลือกตั้ง ให้ไปดำรงตำแหน่งสำคัญที่อาจเป็นคุณหรือเป็นโทษกับผู้สมัครรับเลือกตั้ง หรือไปดำรงตำแหน่งอยู่ในพื้นที่เลือกตั้งใด แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวต้องแยกแยะได้ว่าการที่นักการเมืองได้แต่งตั้งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าดำรงตำแหน่งสำคัญหรือทำงานในพื้นที่เลือกตั้ง เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องไม่ใช้อำนาจหน้าที่ที่ตนมีโดยมิชอบหรือช่วยเหลือพรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งในระหว่างการเลือกตั้ง

ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ภาคประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองในการสร้างเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐวางตัวเป็นกลางระหว่างการเลือกตั้งได้ ด้วยการร่วมกันตรวจสอบพฤติกรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และถ้าหากว่าพบการกระทำว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดเข้าข่ายเป็นการวางตนไม่เป็นกลาง ควรที่จะแจ้งเบาะแสให้กับ กกต. หรือหน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ของรัฐรายนั้นให้ทราบ เพื่อที่จะได้มีการดำเนินการบังคับใช้กฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ และช่วยทำให้การเลือกตั้งของประเทศไทยเป็นไปโดยความยุติธรรมต่อไป