ร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติ

...อนุรักษ์ นิยมเวช

เพื่อให้เป็นการบรรลุตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 84 (8) จึงได้มีการยกร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติ ซึ่งสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติฯ โดยหลักประการแรก คือ กำหนดให้จัดตั้งสภาเกษตรกรแห่งชาติ ประกอบไปด้วยสมาชิกซึ่งสภาเกษตรกรจังหวัดเสนอชื่อจังหวัดละ 1 คน ซึ่งคัดเลือกจากตัวแทนองค์กรด้านพืช สัตว์ ประมง และด้านเกษตรอื่นๆ รวมทั้งผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านเกษตรกรรม โดยสภาเกษตรกรแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในการแก้ไขปัญหาของเกษตรกรและจัดทำแผนพัฒนาการเกษตรเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ประการถัดมา คือ กำหนดให้มีสภาเกษตรกรจังหวัด ประกอบไปด้วยตัวแทนด้านองค์กรการเกษตรด้านพืช สัตว์ ประมง และด้านเกษตรอื่นๆ รวมทั้งสมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านเกษตรกรรม โดยอำนาจหน้าที่หลักของสภาเกษตรกรจังหวัด คือ จัดทำแผนพัฒนาการเกษตรระดับจังหวัดเสนอต่อสภาเกษตรกรแห่งชาติ และกำหนดให้สภาเกษตรกรแห่งชาติจัดทำแผนแม่บทในการพัฒนาการเกษตร โดยให้เกษตรกรทั่วประเทศมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น เมื่อจัดทำแผนแม่บทแล้วให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์พิจารณาก่อนนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เมื่อพิจารณาสาระสำคัญโดยหลักของร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติแล้ว จะเห็นได้ว่าสภาเกษตรกรแห่งชาติจะเป็นเหมือนกระบอกเสียงของเกษตรกรในการบอกเล่าปัญหาในการทำการเกษตร เช่น ปัญหาขาดแคลนที่ดินทำกินและทรัพยากรน้ำ ปัญหาราคาปุ๋ยและเมล็ดพันธุ์พืชซึ่งเป็นต้นทุนการผลิตสูง หรือปัญหาราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ เพื่อส่งผ่านไปยังรัฐบาลให้เข้ามาดูแลแก้ไขโดยที่สภาเกษตรกรแห่งชาติมีอำนาจกำหนดนโยบายในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ร่วมกับรัฐบาลด้วย การส่งเสริมการรวมกลุ่มของเกษตรกรเช่นนี้จะทำให้เกษตรกรมีอำนาจต่อรองกับกลุ่มพ่อค้าคนกลางซึ่งเป็นนายทุนการเกษตร ทั้งนี้เพื่อป้องกันการกดราคาสินค้าเกษตรและเป็นการเปิดโอกาสให้เกษตรกรซึ่งเป็นผู้ผลิตสามารถกำหนดราคาผลผลิตทางการเกษตรได้เองอีกด้วย พระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติจึงเป็นความหวังของเกษตรกรไทยที่จะได้มีกฎหมายเป็นของตนเอง เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิของเกษตรกร

ณ ปัจจุบัน ร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติฉบับที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวตามที่คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาแล้ว และฉบับที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคต่างๆ เสนอรวมทั้งหมด 9 ฉบับ ได้รับการตรวจพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ 1 ขั้นรับหลักการแล้ว โดยมีร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับที่คณะรัฐมนตรีเสนอเป็นหลักในการพิจารณา สิ่งหนึ่งที่เห็นได้จากร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว คือ เนื้อหาหลายประการไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 84 (8) เช่น กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของร่างพระราชบัญญัติฯ ยังขาดการมีส่วนร่วมจากเกษตรกรรายย่อยอีกจำนวนมาก และไม่มีตัวแทนเกษตรกรรายย่อยเข้าไปเป็นอนุกรรมาธิการยกร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว นอกจากนี้โครงสร้างของสมาชิกสภาเกษตรกรอาจจะยิ่งเป็นการเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนการเกษตรมากขึ้น เนื่องจากโครงสร้างของทั้งสภาเกษตรกรแห่งชาติและสภาเกษตรกรจังหวัดเน้นหนักไปที่ตัวแทนองค์กรที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจการเกษตรเป็นส่วนใหญ่ ส่วนเกษตรกรรายย่อยมีส่วนร่วมน้อยในการรักษาประโยชน์ของตน เมื่อมองโดยภาพรวมแล้ว สภาเกษตรกรแห่งชาติจึงเป็นเพียงการขยายการมีส่วนร่วมให้กับภาคธุรกิจการเกษตรให้เข้ามามีบทบาทในคณะกรรมการ แต่ในคณะกรรมการไม่ได้มีพื้นที่ให้กลุ่มเกษตรกรรายย่อยเลย สภาเกษตรกรแห่งชาติตามร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติจึงไม่ได้เป็นสภาเกษตรกรที่จะช่วยเหลือเกษตรกรได้อย่างแท้จริงเพื่อให้เกษตรกรมีสิทธิและมีบทบาทในการกำหนดหรือตรวจสอบนโยบายของรัฐที่เกี่ยวข้องและกระทบกับชีวิตของพวกเขา นอกจากนั้น ในส่วนของอำนาจหน้าที่ของสภาเกษตรกรแห่งชาติ จะเห็นได้ว่าสภาเกษตรกรแห่งชาติมีเพียงแต่อำนาจหน้าที่ในการเสนอแนะและให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเอง และอำนาจหน้าที่ของสภาเกษตรกรแห่งชาติยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ซึ่งจะทำให้สภาเกษตรกรแห่งชาติขาดความอิสระในการดำเนินการกำหนดนโยบายและจัดทำแผนแม่บท ส่งผลให้สภาเกษตรกรแห่งชาติตามร่างพระราชบัญญัติฯ นี้ไม่สามารถสะท้อนปัญหาของเกษตรกรได้อย่างเต็มที่ เพราะนโยบายและแผนแม่บทต่างๆ ต้องถูกคัดกรองจากหน่วยราชการก่อนทุกครั้ง

อย่างไรก็ดี ได้มีการจัดทำร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติฉบับประชาชนขึ้นโดยกลุ่มนักวิชาการซึ่งเก็บข้อมูลจากองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) สภาเกษตรกรของประเทศต่างๆ และเครือข่ายเกษตรกรไทยทั่วประเทศ ซึ่งเนื้อหาในร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับประชาชนได้เน้นหนักถึงการรักษาสิทธิและการมีส่วนร่วมของเกษตรกรรายย่อย โดยเปิดโอกาสให้สมัชชาเกษตรกรรายย่อยเข้ามามีส่วนร่วมโดยตรงในการยกร่างกฎหมาย และกำหนดให้สภาเกษตรกรแห่งชาติมีอำนาจจัดทำแผนแม่บทและนโยบายสาธารณะด้านการเกษตรเสนอต่อรัฐบาลและรัฐสภาได้โดยตรงไม่ต้องผ่านการคัดกรองของหน่วยราชการก่อน รวมทั้งมีการบริหารงานที่อิสระไม่ขึ้นกับส่วนราชการ การที่สภาเกษตรกรแห่งชาติมีความเป็นอิสระและมีอำนาจกำหนดนโยบายเองจะทำให้สามารถสะท้อนปัญหาออกมาเป็นนโยบายหรือกฎหมายใดๆ ที่จะเกี่ยวข้องกับตัวเกษตรกรโดยตรง อันเป็นการบรรลุเป้าหมายของสภาเกษตรกรแห่งชาติตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ซึ่งในขณะนี้ได้มีการรวมกลุ่มของเกษตรกรเพื่อล่ารายชื่อเพื่อนำเสนอร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติฉบับประชาชนให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับประชาชนดังกล่าวจะเปรียบเสมือนเป็นกระบอกเสียงที่จะส่งผ่านรากเหง้าของปัญหาไปยังรัฐบาลอย่างแท้จริง แต่อย่างไรก็ตาม คำถามที่เกิดขึ้นคือ พระราชบัญญัติสภาเกษตรกรแห่งชาติที่จะถูกประกาศใช้ในอนาคตนั้นจะมีเนื้อหาที่เป็นไปตามร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับประชาชน ซึ่งเกษตรกรทั่วประเทศมีส่วนร่วมในการยกร่างได้มากขนาดไหน