หลักนิติรรมกับการบริหารงานมหาวทยาลัย

ในการสัมมนาเรื่องการพัฒนาสภามหาวิทยาลัย

โดย..สราวุธ เบญจกุล

 
ในการสัมมนาเรื่องการพัฒนาสภามหาวิทยาลัย : บทบาท ภารกิจ ของเลขานุการสภามหาวิทยาลัย สถาบันคลังสมองของชาติได้จัดให้มีการบรรยายภายใต้หัวข้อ “ข้อกฎหมายกับเลขานุการสภามหาวิทยาลัย” ในช่วงถามตอบมีผู้เข้าร่วมรับฟังการบรรยายจำนวนหนึ่งตั้งคำถามเกี่ยวกับการใช้อำนาจบังคับบัญชาของผู้บริหารหน่วยงาน เพราะผู้บริหารบางส่วนไม่เข้าใจหลักนิติธรรมทางบริหาร ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง

ฉะนั้น การบริหารมหาวิทยาลัยจึงต้องเข้าใจหลักนิติธรรมว่าหมายถึงการตรากฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และกติกาต่างๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรม ตลอดจนเป็นที่ยอมรับของสังคมและสมาชิก โดยมีการยินยอมพร้อมใจ และให้ถือปฏิบัติร่วมกันอย่างเสมอภาคและเป็นธรรม

มหาวิทยาลัยซึ่งเป็นสถาบันหนึ่งที่มีความสำคัญแก่สังคม เพราะเป็นสถาบันหลักในการให้ความรู้ การศึกษาแก่นิสิต นักศึกษา ซึ่งเป็นอนาคตของชาติ จึงควรให้ความสำคัญและนำหลักนิติธรรมมาใช้ในการบริหารงานมหาวิทยาลัยเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งมหาวิทยาลัยของรัฐซึ่งมีพระราชบัญญัติกำหนดวิธีดำเนินการไว้โดยเฉพาะ

ฝ่ายบริหารของมหาวิทยาลัยมีหน้าที่บริหารกิจการของมหาวิทยาลัยให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ และข้อบังคับของทางราชการและของมหาวิทยาลัย โดยมี “สภามหาวิทยาลัย” ทำหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการทั่วไปของมหาวิทยาลัย และ “อธิการบดี” เป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบการบริหารงานของมหาวิทยาลัย การแบ่งอำนาจออกเป็น 2 ส่วนเช่นนี้ เพื่อให้มีการถ่วงดุลการใช้อำนาจ

ปัญหาที่ถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปรายมากที่สุด คือ ปัญหาว่าหาก “อธิการบดี” ในฐานะผู้บังคับบัญชาของอาจารย์ ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของมหาวิทยาลัยใช้อำนาจบังคับบัญชาในทางที่ไม่ชอบธรรม คือ ให้คุณโดยไม่ชอบ เช่น ส่งเสริมแต่พรรคพวกของตนเอง หรือให้โทษโดยไม่ชอบ เช่น ใช้อำนาจบังคับบัญชาโดยมีเจตนาพิเศษเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใดนั้น ทางมหาวิทยาลัยมีมาตรการใดในการป้องกันและแก้ไขปัญหาดังกล่าว เพราะหากไม่มีมาตรการป้องกันอาจเกิดข้อพิพาท เช่น

คดีแรก ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ฟ้องคดีได้ยื่นใบสมัครเข้ารับการคัดเลือกเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9 ตามประกาศของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (คณะกรรมการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9) แต่ไม่ได้รับการคัดเลือก ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าหลักเกณฑ์ วิธีการ และขั้นตอนในการคัดเลือก ไม่ถูกต้องตามมติของคณะรัฐมนตรี

ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาว่าคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนสามัญให้ดำรงตำแหน่งรองอธิบดี (นักบริหาร 9) ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้เพิกถอนหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9 ตั้งแต่วันที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษา

นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น โดยวินิจฉัยว่า คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการได้เห็นชอบกับระบบนักบริหารระดับสูงที่สำนักงาน ก.พ.เสนอ และได้เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาให้นำระบบนักบริหารระดับสูงมาใช้ในข้าราชการพลเรือน ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 24 ส.ค. 2543 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 โดยสำนักงาน ก.พ. จึงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9 แจ้งหน่วยราชการต่างๆ เพื่อทราบ

นอกจากนี้ ประกาศรับสมัครคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9 ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการเลือกสรรว่าจะพิจารณาจากพฤติกรรมหรือคุณลักษณะใดของผู้สมัคร และจะใช้วิธีการใดในการประเมินเพื่อจะทราบถึงความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมของผู้สมัครในตำแหน่งที่จะพิจารณาแต่งตั้ง ตลอดจนมีขั้นตอนดำเนินการในการคัดเลือกอย่างไร ซึ่งถือเป็นรูปแบบ ขั้นตอน และวิธีการอันเป็นสาระสำคัญในการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักบริหาร 9 ที่มีลักษณะพิเศษกว่าการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งระดับ 9 โดยทั่วไป

การสรรหาดังกล่าวจึงไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ต้องการให้มีความโปร่งใสและเป็นธรรม ตลอดจนได้นักบริหารที่มีความรู้และมีทักษะในการบริหารอย่างแท้จริงตามวัตถุประสงค์ของมติคณะรัฐมนตรี (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ (อุทธรณ์) คดีหมายเลขแดงที่ อ. 89/2549)

คดีที่สอง การที่สภาวิชาการของมหาวิทยาลัยทั้ง 9 แห่ง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และอธิการบดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 มีมติให้ปิดหลักสูตรและงดรับนักศึกษาหลักสูตรเทคโนโลยีบัณฑิต วิชาเอกจัดการงานก่อสร้าง ตั้งแต่ปีการศึกษา 2549 เป็นต้นไปนั้น ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมติและคำสั่ง คือผู้ที่จะสมัครเข้าศึกษาหลักสูตรดังกล่าวตั้งแต่ปี 2549 เป็นต้นไปเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีทั้งสองซึ่งกำลังศึกษาอยู่ในชั้นปีที่ 4 ของหลักสูตรเดิม มิได้รับผลกระทบจากมติและคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 แต่อย่างใด เพราะสามารถศึกษาต่อไปจนจบหลักสูตร

ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงไม่ใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองตามมาตรา 42 วรรค 1 แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างในคำร้องอุทธรณ์ว่า การงดรับนักศึกษาหลักสูตรดังกล่าวทำให้ตลาดแรงงานทั้งภาครัฐและภาคเอกชนสูญเสียความเชื่อมั่นต่อสาขาวิชานี้ การพัฒนาการเรียนการสอนต้องหยุดลง นักศึกษาชั้นปีที่ 1 ไม่มีความมั่นใจในอนาคต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 และมหาวิทยาลัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ไม่เพิ่มอัตราอาจารย์ผู้สอนให้แก่สาขาวิชานี้ ส่งผลให้ขาดแคลนอาจารย์ผู้สอน โดยเจตนาต้องการลดคุณภาพการศึกษาของสาขาวิชานี้นั้น เห็นว่าข้ออ้างดังกล่าวเป็นเพียงความรู้สึกและความเข้าใจของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเท่านั้น และมิได้มีผลกระทบต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองแต่อย่างใด ศาลจึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 130/2549)

และคดีที่สาม ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงมหาวิทยาลัยแห่งหนึ่ง ขอไปช่วยราชการสัปดาห์ละ 2 วัน โดยไม่ผ่านความเห็นชอบของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง แต่มหาวิทยาลัยแห่งนั้นได้มีหนังสือสอบถามมายังอธิการบดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่าจะขัดข้องหรือไม่ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้พิจารณาเรื่องการขออนุญาตไปช่วยราชการของผู้ฟ้องคดี และมีคำสั่งไม่อนุญาต โดยมีหนังสือแจ้งให้มหาวิทยาลัยดังกล่าวทราบแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ว่าละเลยต่อหน้าที่ ไม่ดำเนินการนำเรื่องขอช่วยราชการของผู้ฟ้องคดีเข้าสู่วาระการประชุมของสภาสถาบัน ซึ่งตามมาตรา 26 และมาตรา 29(2) แห่ง พ.ร.บ.สถาบันเทคโนโลยีปทุมวัน พ.ศ. 2547 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบการบริหารงานของสถาบัน โดยการควบคุมดูแลบุคลากร การเงิน การพัสดุ สถานที่ และทรัพย์สินอื่นของสถาบันให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับของทางราชการและของสถาบันให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบและข้อบังคับของทางราชการและของสถาบัน ดังนั้นอำนาจในการพิจารณาเรื่องการขอไปช่วยราชการต่างสถาบันจึงเป็นอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่จะพิจารณาอนุญาตหรือไม่อนุญาต แล้วรายงานผลการพิจารณาให้คณะกรรมการสภาสถาบันเพื่อทราบเท่านั้น

ฉะนั้น ในกรณีนี้จึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่ดำเนินการนำเรื่องการขอไปช่วยราชการของผู้ฟ้องคดีเข้าสู่วาระการประชุมของสภาสถาบัน และโดยที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้มีหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เพื่อขอไปช่วยราชการที่มหาวิทยาลัยดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงไม่มีหน้าที่ต้องแจ้งผลการพิจารณาการขอไปช่วยราชการให้ผู้ฟ้องคดีทราบ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 42 วรรค 1 แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ ประกอบกับข้อ 25 แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ศาลจึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 131/2549)

จากคดีตัวอย่างข้างต้น จะเห็นได้ว่ารูปแบบ ขั้นตอน วิธีการ หลักเกณฑ์ และข้อบังคับที่เกี่ยวข้องเป็นระเบียบวิธีพิจารณาเบื้องต้นที่จะต้องปฏิบัติเท่านั้น นอกจากหลักเกณฑ์และข้อบังคับของสภามหาวิทยาลัยแต่ละแห่งแล้ว การใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาและอธิการบดียังต้องอยู่ภายใต้หลักนิติธรรมทางบริหาร เพื่อให้การบริหารงานและดำเนินการต่างๆ ของมหาวิทยาลัยชอบด้วยกฎหมาย