ร่างพระราชบัญญัติตั้งจังหวัดบึงกาฬผลกระทบที่คาดไม่ถึง

....อนุรักษ์ นิยมเวช

ขณะนี้ได้มีการตราร่างพระราชบัญญัติตั้ง จ.บึงกาฬ ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแล้วทั้งสามวาระ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีสาระสำคัญ คือ แยก อ.บึงกาฬ เซกา โซ่พิสัย บุ่งคล้า บึงโขงหลง ปากคาด พรเจริญ และ อ.ศรีวิไล ออกจาก จ.หนองคาย และตั้งเป็น จ.บึงกาฬ โดยร่างกฎหมายนี้จะมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป และเมื่อมีผลบังคับใช้แล้ว จะทำให้ จ.บึงกาฬ เป็นจังหวัดที่ 77 ของประเทศไทย

จ.บึงกาฬ เดิมเป็นส่วนหนึ่งของ จ.หนองคาย แต่เนื่องจาก จ.หนองคาย มีลักษณะภูมิประเทศเป็นแนวยาว ทำให้การติดต่อระหว่างอำเภอที่ห่างไกลและจังหวัดเป็นไปด้วยความลำบาก ใช้ระยะเวลานาน อีกทั้งยังมีอาณาเขตติดต่อกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ระยะทางประมาณ 330 กิโลเมตร ทำให้มีปัญหากระทบกระทั่งกับประเทศเพื่อนบ้านตามแนวชายแดน เช่น การลักลอบค้ายาเสพติด การลักลอบค้าของเถื่อน การโจรกรรมทรัพย์สิน รวมทั้งปัญหาแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมาย ดังนั้นแล้วเพื่อประโยชน์ในการจัดระเบียบการปกครอง การรักษาความมั่นคง และการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน จึงได้มีการเสนอให้มีการตราร่างกฎหมายตั้ง จ.บึงกาฬ ให้เป็นจังหวัดใหม่ของประเทศไทย

ในการพิจารณาตั้งจังหวัดใหม่นั้น จะต้องพิจารณาให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 8 ธ.ค. 2524 ซึ่งประกอบด้วยหลักเกณฑ์ในการพิจารณาหลายด้าน เช่น ด้านเนื้อที่และสภาพภูมิศาสตร์ จำนวนอำเภอและกิ่งอำเภอในเขตการปกครอง จำนวนประชากร ลักษณะพิเศษของจังหวัดที่สมควรจะจัดตั้งจังหวัดเพิ่มขึ้น ผลดีในการให้บริการประชาชน ปัจจัยเกี่ยวกับสถานที่ราชการที่มีอยู่แล้ว และความพร้อมในการจัดตั้งสถานที่ราชการใหม่ ปัจจัยเกี่ยวกับอัตราเจ้าหน้าที่ รายได้ของจังหวัด และหลักเกณฑ์ด้านอื่นๆ เช่น เหตุผลทางประวัติศาสตร์ การเมืองและวัฒนธรรม เป็นต้น

ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ประการหนึ่งที่มีความสำคัญในการพิจารณา คือ จะต้องมีการเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในอำเภอต่างๆ ว่ามีความพอใจหรือเห็นด้วยหรือไม่เพียงใด รวมถึงต้องมีการรับฟังความคิดเห็นของอำเภอ จังหวัด และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของจังหวัดนั้น โดยจากหลักเกณฑ์ทั้งหมดนี้ จะเห็นได้ว่าการตั้งจังหวัดใหม่ไม่เพียงแต่คำนึงถึงความเหมาะสมโดยสภาพของจังหวัดเท่านั้น แต่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่อยู่ในจังหวัดนั้นอีกด้วย

ในกรณีของ จ.บึงกาฬ จะเห็นได้ว่ามีลักษณะเข้าตามหลักเกณฑ์ที่มติคณะรัฐมนตรีกำหนดเกือบครบทุกข้อ เป็นต้นว่า จ.บึงกาฬ มีลักษณะพิเศษที่ติดชายแดน ส่งผลให้มีปัญหาในพื้นที่หลายด้าน มีจำนวนอำเภอและประชากรครบถ้วนตามเงื่อนไข รวมไปถึงหน่วยงานราชการและอัตราเจ้าหน้าที่ก็มีความพร้อมที่จะรองรับการตั้งจังหวัดใหม่นี้

ที่สำคัญคือ การจัดตั้ง จ.บึงกาฬ เป็นไปตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ โดยจากการเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนชาวหนองคายจำนวน 366,903 คน มีประชาชนให้ความเห็นชอบในการตั้ง จ.บึงกาฬ ถึงร้อยละ 98.83 ไม่เห็นด้วยเพียงร้อยละ 0.86 และไม่มีความเห็นร้อยละ 0.31 อย่างไรก็ตาม จ.บึงกาฬ นั้นไม่มีขนาดเนื้อที่ตรงตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด กล่าวคือ ในขณะที่หลักเกณฑ์ตามมติคณะรัฐมนตรีกำหนดให้จังหวัดใหม่มีเนื้อที่ 5,000 ตารางกิโลเมตรขึ้นไป จ.บึงกาฬ มีเนื้อที่เพียง 4,305 ตารางกิโลเมตร แต่คณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันได้มีมติในการประชุมวันที่ 3 ส.ค. 2553 ยกเว้นหลักเกณฑ์ข้อดังกล่าวแล้ว

เมื่อมีการจัดตั้ง จ.บึงกาฬ แล้ว จะทำให้ประเทศไทยประกอบด้วยจังหวัดทั้งหมดจำนวน 77 จังหวัด อันจะส่งผลกระทบต่อจำนวนสัดส่วนของสมาชิกวุฒิสภา โดยตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 111 วรรคแรก และวรรคสองกำหนดให้

วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 150 คน แบ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด จังหวัดละ 1 คน และสมาชิกที่มาจากการสรรหา ซึ่งมีจำนวนเท่ากับสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมด หักด้วยจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ทั้งนี้ ในกรณีที่มีการเพิ่มหรือลดจังหวัดในระหว่างวาระของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง ให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกเท่าที่มีอยู่

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นได้ว่าเมื่อมีการตั้ง จ.บึงกาฬ จะเปลี่ยนแปลงสัดส่วนสมาชิกวุฒิสภาที่แต่เดิมแบ่งเป็นสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง 76 คน และมาจากการสรรหา 74 คน มาเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง 77 คน และมาจากการสรรหา 73 คน แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญมาตรา 111 ได้กำหนดให้การเพิ่มจังหวัดไม่เป็นเหตุให้จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่อยู่ในวาระนั้นเพิ่มขึ้น จึงทำให้แม้ว่าเมื่อมีการตั้ง จ.บึงกาฬ แล้ว จำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งยังคงเป็น 76 คน จนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งจะครบวาระในเดือน มี.ค. 2557 ดังนั้นแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งจะยังไม่สามารถจัดการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา จ.บึงกาฬ ได้ทันที จะต้องรอจนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งชุดปัจจุบันจะหมดวาระลง

ประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นคือ เนื่องมาจากขณะนี้สมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาจะครบวาระในวันที่ 18 ก.พ. 2554 ที่จะถึงนี้ และคณะกรรมการการเลือกตั้งจะต้องดำเนินการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาชุดใหม่ให้ครบตามจำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนดภายใน 60 วัน นับแต่วันที่วาระของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหาสิ้นสุดลง แต่เพราะปัจจุบันร่างพระราชบัญญัติตั้ง จ.บึงกาฬ ยังไม่ได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา และยังไม่มีผลบังคับใช้ จึงทำให้สัดส่วนของสมาชิกวุฒิสภาที่ต้องดำเนินการสรรหาอาจแบ่งได้เป็นสองกรณี

กรณีแรก หากร่างพระราชบัญญัติตั้ง จ.บึงกาฬ มีผลบังคับใช้ก่อนวันที่ 18 ก.พ. 2554 ซึ่งเป็นวันครบวาระของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหา จะทำให้ประเทศไทยมี 77 จังหวัด ในขณะที่ต้องมีการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงต้องสรรหาสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 73 คน ให้ครบ 150 คน ตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ เนื่องจากคณะกรรมการการเลือกตั้งยังไม่สามารถจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา จ.บึงกาฬ ได้ทันทีตามรัฐธรรมนูญมาตรา 111 จึงทำให้จะมีสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 149 คน จนกว่าจะมีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใหม่ได้ในปี 2557

ในทางกลับกัน หากร่างพระราชบัญญัติบึงกาฬมีผลบังคับใช้หลังวันที่ 18 ก.พ. 2554 ซึ่งเป็นวันครบวาระของสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการสรรหา จะทำให้ขณะที่จะต้องมีการสรรหานั้น ประเทศไทยยังคงมี 76 จังหวัด และจะต้องมีการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 74 คน ให้ครบตามจำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยหากร่างกฎหมายใหม่มีผลบังคับใช้ตามกรณีหลังนี้ จะก่อให้เกิดปัญหาในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในอนาคต เพราะเมื่อต่อมาร่างกฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ นอกจากคณะกรรมการการเลือกตั้งจะไม่สามารถจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใน จ.บึงกาฬ ได้ทันทีตามรัฐธรรมนูญมาตรา 111 แล้ว ในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาในปี 2557 จ.บึงกาฬ ก็จะไม่สามารถเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาพร้อมกับจังหวัดอื่นได้ เนื่องจากหากมีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใน จ.บึงกาฬ จะทำให้มีสมาชิกวุฒิสภาจากการเลือกตั้งจำนวน 77 คน เมื่อรวมกับสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 74 คน ที่ได้มีการสรรหาในปี 2554 จะทำให้สมาชิกวุฒิสภาทั้งหมดมีจำนวน 151 คน เกินกว่าจำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนด

ดังนั้น จึงต้องรอจนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งในปี 2557 ครบวาระในอีก 6 ปีข้างหน้า จึงสามารถจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใน จ.บึงกาฬ ได้ กล่าวคือ จ.บึงกาฬ จะไม่ได้มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาถึง 9 ปี

ทั้งนี้ ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตว่า การกำหนดให้ร่างกฎหมายมีผลใช้บังคับในวันถัดจากวันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา อาจก่อให้เกิดปัญหาในเรื่องของความพร้อมของหน่วยงานราชการต่างๆ ที่อาจจะดำเนินการไม่ทันในหลายด้าน เช่น การก่อสร้างสถานที่ราชการ ที่แม้ว่าปัจจุบันจะมีหน่วยงานราชการบางส่วน เช่น ศาล จ.บึงกาฬ ฯลฯ ที่เปิดให้บริการประชาชนแล้ว แต่ก็ยังมีอีกหลายส่วนที่ยังต้องมีการก่อสร้างใหม่และไม่พร้อมให้บริการ

นอกจากนี้ ในเรื่องหลักเกณฑ์ในการพิจารณาตั้งจังหวัดใหม่นั้น ผู้เขียนเห็นว่าการรับฟังความเห็นของประชาชนในพื้นที่เป็นสิ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง แม้ว่าจังหวัดใหม่นั้นจะมีสภาพตรงตามหลักเกณฑ์ตามมติคณะรัฐมนตรี เช่น มีเนื้อที่กว้างขวาง หรือมีประชากรจำนวนมาก แต่ถ้าประชาชนในพื้นที่นั้นไม่ให้ความเห็นชอบในการตั้งจังหวัดใหม่ รัฐก็ไม่ควรดำเนินการตั้งจังหวัดโดยขัดต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่นั้น และควรยึดความเห็นของประชาชนเป็นสำคัญ