ประกันสังคมในประชาวิวัฒน์

....สังศิต พิริยะรังสรรค์

กฎหมายประกันสังคมฉบับแรกของประเทศไทยเกิดขึ้นในสมัยรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ วิบากกรรมของกฎหมายฉบับนี้มาจากการต่อสู้เรียกร้องของกลุ่มผู้ใช้แรงงานอยู่หลายปี ทั้งด้วยวิธีการชุมนุม การประท้วงด้วยรูปแบบที่หลากหลาย จนกระทั่งถึงการอดอาหารประท้วงรัฐบาล หลังจากต่อสู้อยู่หลายสิบปี ในที่สุดกลุ่มแรงงานก็ได้รับสิทธิและผลประโยชน์อันพึงมีพึงได้ในบางระดับจากการที่รัฐบาลสามารถผ่านกฎหมายฉบับนี้ได้สำเร็จในปี 2533 แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ากฎหมายฉบับนี้ให้การรับรองสิทธิแก่ผู้ใช้แรงงานที่อยู่ในระบบเป็นหลักเท่านั้น

แรงงานนอกระบบที่ พ.ร.บ.ประกันสังคมมองข้ามไป มีทั้งผู้ที่อยู่ในภาคการเกษตรและที่อยู่ในภาคเมือง ในปัจจุบันมีราว 24 ล้านคน ในจำนวนนี้มากกว่า 5 ล้านคน เป็นแรงงานนอกระบบในภาคเมือง ซึ่งได้แก่ แม่ค้าหาบเร่ แผงลอย มอเตอร์ไซค์รับจ้าง คนขับแท็กซี่ คนรับใช้ตามบ้าน พนักงานให้บริการตามร้านอาหาร ช่างตัดผม และช่างเสริมสวย ฯลฯ ไม่ใช่ว่า พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ. 2533 จะปิดกั้นโอกาสแรงงานนอกระบบในการเข้าถึงการเป็นผู้ประกันตนเสียทั้งหมด แต่หน้าต่างแห่งโอกาสของแรงงานนอกระบบตามมาตรา 40 ของพระราชบัญญัติฉบับนี้แคบเกินไปที่จะเข้าถึงได้ โดยมีเหตุผลอย่างน้อยที่สุด 3 ประการ กล่าวคือ

ประการแรก อัตราเงินสมทบสำหรับผู้ประกันตนที่เป็นแรงงานนอกระบบสูงถึง 3,360 บาทต่อปี (หรือเฉลี่ยเท่ากับ 280 บาทต่อเดือน) และต้องจ่ายในคราวเดียว ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่ยากเกินกว่าที่แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่จะสามารถหาเงินก้อนใหญ่ขนาดนี้มาชำระให้สำนักงานประกันสังคมได้

ประการที่สอง เพราะสิทธิและผลประโยชน์ที่สำนักงานประกันสังคมกำหนดขึ้นไม่สอดคล้องกับความต้องการของแรงงานนอกระบบ ตัวอย่างเช่น ต้องการเงินทดแทนกรณีเจ็บป่วยกรณีไม่สามารถทำงานได้ แต่พวกเขาไม่ได้รับการตอบสนองจากหน่วยงานของรัฐ

และประการที่สาม รัฐบาลที่ผ่านมาอาจให้ความสำคัญกับนโยบายในเรื่องนี้ไม่เพียงพอ จึงไม่ได้หามาตรการที่เหมาะสมและสอดคล้องกับความต้องการของแรงงานนอกระบบ ดังจะเห็นได้จากในระหว่างปี 25442550 มีแรงงานนอกระบบสมัครใจเข้าสู่ระบบประกันสังคมเพียง 34 คน หรือเฉลี่ยเพียงปีละ 4.8 คนเท่านั้น ซึ่งไม่ถึง 5 คนต่อปีด้วยซ้ำไป

ที่ผ่านมาปัญหาการขาดสวัสดิการการดำรงชีวิตอย่างอัตคัดขาดแคลนและการถูกเอารัดเอาเปรียบจากการทำมาค้าขายขนาดเล็กๆ ของพวกเขาได้รับความสนใจจากรัฐบาลค่อนข้างน้อย รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร พยายามแก้ปัญหาวินรถมอเตอร์ไซค์ หนี้นอกระบบ และกลุ่มอิทธิพลที่เอาเปรียบกลุ่มแม่ค้าอยู่บ้าง

แต่เนื่องจากเป็นนโยบายที่ถูกกำหนดมาจากเบื้องบนลงสู่เบื้องล่าง นโยบายที่หวือหวาและไม่ได้อยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง จึงเหมือนไฟไหม้ฟางที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาให้คนกลุ่มนี้ได้อย่างยั่งยืน ทุกอย่างผ่านมาแล้วก็ผ่านไป

แต่ไม่ใช่ว่าแรงงานนอกระบบจะงอมืองอเท้ารอรัฐบาลมาโปรด พวกเขาค่อยๆ รวมตัวกันแบบหลวมๆ มีสัญญาณให้เห็นว่าพวกเขาเริ่มมีความตระหนักว่าผลประโยชน์เฉพาะหน้าและผลประโยชน์ระยะยาวคืออะไร พวกเขามีการรวมตัวกันเรียกร้องขอให้มีการแก้ไขมาตรา 40 ของ พ.ร.บ.ประกันสังคมติดต่อกันมาเป็นเวลาหลายปี โดยขอค่าคลอดบุตรเหมาจ่าย 3,000 บาทต่อครั้ง คนละไม่เกิน 2 ครั้ง ค่ารักษาพยาบาลจากการเกิดทุพพลภาพไม่เกินเดือนละ 1,000 บาท แต่ไม่เกิน 15 ปี และค่าทำศพเป็นเงิน 100 เท่าของค่าจ้างขั้นต่ำ

พิจารณาจากค่าเรียกร้องสะท้อนว่าพวกเขาเริ่มมีจิตสำนึกในเรื่องผลประโยชน์ของกลุ่มตัวเอง ทั้งในระยะเฉพาะหน้าและในระยะยาวในบางระดับแล้ว เพียงแต่ความต้องการส่วนใหญ่ยังเป็นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์เฉพาะหน้าเป็นหลัก

เหตุผลที่ผู้เขียนเห็นว่าข้อเรียกร้องพวกเขาเป็นธรรม ก็เพราะรายได้แรงงานกลุ่มนี้โดยเปรียบเทียบแล้วอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าแรงงานในระบบและไม่มีความแน่นอน แรงงานกลุ่มนี้ส่วนใหญ่เป็นเพศหญิงมากกว่าเพศชาย มีความเสี่ยงจากการสูญเสียงานและอาชีพตลอดเวลา ถูกเอารัดเอาเปรียบและถูกรีดไถจากเจ้าหน้าที่รัฐและกลุ่มอิทธิพล โดยที่ไม่สามารถป้องกันตัวเองได้

รวมทั้งไม่มีกฎหมายมาปกป้องคุ้มครองชีวิตและอาชีพได้ดีเพียงพอ คนเหล่านี้มีคุณภาพชีวิตอยู่ในระดับที่ต่ำ อาศัยอยู่ในบ้านพักที่คับแคบและไม่ถูกสุขลักษณะ ฯลฯ ซึ่งรัฐบาลควรให้ความสนใจอย่างเร่งด่วนเป็นพิเศษ

หนึ่งในนโยบายประชาวิวัฒน์ คือการเสนอให้แรงงานนอกระบบสามารถเข้าถึงระบบประกันสังคมได้เป็นครั้งแรกของประเทศไทย แม้ว่ากฎหมายประกันสังคมส่วนใหญ่ในโลกนี้จะไม่ยอมให้แรงงานนอกระบบสามารถเข้าสู่ระบบได้ แต่วันนี้รัฐบาลของคุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ กำลังสร้างนวัตกรรมที่จะให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบประกันสังคมให้ได้

ที่สำคัญการกำหนดสิทธิและผลประโยชน์ต่างๆ ของแรงงานนอกระบบได้มาจากการทำงานร่วมกันระหว่างพวกเขากับเจ้าหน้าที่ประกันสังคมเป็นการหาทางออกร่วมกันของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง พวกเขาสามารถเลือกจ่ายเงินสมทบตามกำลังความสามารถของแต่ละคน กล่าวคือ รูปแบบแรกเป็นแบบ 100 บาทต่อเดือน (พวกเขาจ่าย 70 บาท รัฐบาลจ่ายสมทบ 30 บาท) และรูปแบบที่สองเป็นแบบ 150 บาทต่อเดือน (พวกเขาจ่าย 100 บาท และรัฐบาลจ่ายสมทบ 50 บาท) สิทธิและผลประโยชน์แบบ 100 บาท ที่พวกเขาได้รับ คือ (1) เงินทดแทนการขาดรายได้หากป่วยต้องนอนพักในโรงพยาบาลตั้งแต่ 1 คืนขึ้นไป เป็นเงิน 200 บาทต่อวัน ไม่เกิน 20 วันต่อปี

(2) ชดเชยการเจ็บป่วยจากทุพพลภาพเดือนละ 1,000 บาท เป็นเวลา 15 ปี และ (3) เงินชดเชยจากการเสียชีวิต 2 หมื่นบาท ส่วนแบบ 150 บาทต่อเดือน ผู้ประกันตนจะได้สิทธิพิเศษเพิ่มขึ้นมาอีก 1 อย่าง คือ ได้เงินบำเหน็จชราภาพเมื่ออายุครบ 60 ปี สำนักงานประกันสังคมคาดว่าในปีแรกน่าจะมีแรงงานนอกระบบสนใจเข้าสู่ระบบประกันสังคมมากกว่า 2 ล้านคน และรัฐบาลตระเตรียมงบประมาณอุดหนุนให้ 1,200 ล้านบาท และเป็นค่าบริหารจัดการสำหรับสำนักงานประกันสังคมอีก 300 ล้านบาท

สิ่งที่แรงงานนอกระบบควรจะทำควบคู่ไปกับการเข้าสู่ระบบการประกันสังคมก็คือ การรวมตัวตามกลุ่มอาชีพหรือรวมตัวกันตามพื้นที่จำนวนประมาณ 1025 คนต่อกลุ่ม เพื่อให้สามารถเข้าถึงแหล่งสินเชื่อของรัฐ เพื่อนำเงินเหล่านี้มาใช้จ่ายในการทำธุรกิจ การขยายธุรกิจและการแก้ปัญหาฉุกเฉินเฉพาะหน้าของครอบครัว ฯลฯ สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเหล่านี้จะช่วยลดภาระที่พวกเขาต้องพึ่งพาเงินกู้นอกระบบมาก่อน สินเชื่อประเภทนี้สามารถนำมาสร้างเป็นระบบสวัสดิการภายในกลุ่มของตัวเองที่พวกเขาสามารถกำหนดและออกแบบเองได้

ผมเชื่อมั่นว่าสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเหล่านี้จะช่วยลดความตึงเครียดจากงานอาชีพและจากการดำรงชีพในชีวิตประจำวันลงไปได้ตามสมควร นอกจากนี้ผมขอฝากถึงทุกคนที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ว่า สิทธิและผลประโยชน์ของแรงงานนอกระบบที่กำลังจะเริ่มต้นในระยะใกล้ๆ นี้ให้ถือว่าเป็นเพียงจุดเริ่มต้นเท่านั้น หากวันใดที่จำนวนแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบประกันสังคมมากยิ่งขึ้น ก็ควรจะมีการทบทวนในเรื่องสิทธิและผลประโยชน์ของพวกเขาเป็นระยะๆ ควบคู่กันไปด้วย ทั้งนี้เพื่อให้พวกเขามีโอกาสที่จะได้รับสิทธิและผลประโยชน์มากยิ่งขึ้นในอนาคต

มีนักวิชาการที่วิจารณ์นโยบายนี้ว่าจะไม่ยั่งยืน เพราะนโยบายนี้แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลเอาปลาไปให้ชาวบ้านแทนที่จะสอนให้ชาวบ้านรู้จักจับปลาด้วยตัวเอง ผมคิดว่าคำวิจารณ์นี้อยู่ตรงกันข้ามกับความเป็นจริงอย่างสิ้นเชิง เพราะแม่ค้า มอเตอร์ไซค์รับจ้าง และคนขับแท็กซี่ล้วนแล้วแต่รู้วิธีการทำมาหากินกันทั้งนั้น หรือพูดอีกอย่างหนึ่งก็คือพวกเขารู้จักวิธีการจับปลากันทุกคน แต่ปัญหาใหญ่ที่สุดของพวกเขาก็คือ ปลาที่พวกเขาจับได้ในแต่ละวันซึ่งพอเพียงสำหรับการดำรงชีพ กลับถูกเจ้าหน้าที่ของรัฐมาบีบบังคับขอแบ่งปลาจากสุ่มไปกินวันละหลายตัวซึ่งมากจนเกินไป จนพวกเขาและครอบครัวไม่สามารถกินให้อิ่มท้องในแต่ละวันได้

เพราะฉะนั้น นโยบายประชาวิวัฒน์จึงเป็นการช่วยรักษาปลาในสุ่มของชาวบ้านไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมาขโมยไปกิน เพื่อให้พวกเขากินอิ่มและช่วยให้พวกเขามีความมั่นคงในชีวิตในระยะยาวอีกทางหนึ่งด้วย