งบประมาณสมดุล

...อรุณ จิรชวาลา

หลายเดือนก่อน วิกฤตการเงินของยุโรปทำท่าเหมือนจะจบลง หลังจากมีการทำพิธีส่งกรีซไปเข้าโรงเรียนไอเอ็มเอฟ แต่แล้วก็กลับปะทุขึ้นมาอีก คราวนี้เป็นไอร์แลนด์ ซึ่งเป็นประเทศที่มีวินัยการคลังหย่อนยานพอๆ กับกรีซ กล่าวคือ ปีที่ผ่านมางบประมาณรัฐบาลขาดดุลกว่า 9% ของจีดีพี น้องๆ กรีซที่ขาดดุล 12%

กล่าวกันว่า ถ้าหยุดไม่อยู่ ประเทศต่อไปอาจจะเป็นโปรตุเกส แล้วก็สเปน ตามลำดับ และในที่สุดก็จะถึงกาลอวสานของเงินยูโร

ในบ้านเรา กระทรวงการคลังแสดงปฏิกิริยาอย่างฉับพลัน ด้วยการเรียกระดมสมองข้าราชการชั้นหัวกะทิในกระทรวง ให้ช่วยกันคิดหาวิธีจัดทำงบประมาณแบบสมดุลภายใน 5 ปี

ก่อนจะวิจารณ์ ผมขอให้ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถานการณ์ด้านงบประมาณของประเทศ ดังนี้

ประวัติของไทยในเรื่องวินัยการคลังค่อนข้างดี ก่อนวิกฤตต้มยำกุ้ง งบประมาณภาครัฐเกินดุลติดต่อกันเป็นเวลาหลายปี และหนี้สินภาครัฐลดลงเป็นลำดับ สาเหตุหลักเกิดจากจีดีพีในสมัยนั้นขยายตัวในอัตราสูงมาก ทำให้รายได้จากภาษีเติบโตรวดเร็วกว่ารายจ่าย

หลังต้มยำกุ้ง เศรษฐกิจหดตัวรุนแรง และหลังจากนั้นก็ขยายตัวในอัตราช้าลงกว่าเดิมมาก งบประมาณรัฐบาลจึงกลับมาขาดดุล เพราะเก็บภาษีได้น้อย แต่ก็อยู่ในระดับที่ควบคุมได้ โดยมีไอเอ็มเอฟคอยช่วยจับตาดูอย่างใกล้ชิด

มาถึงสมัยรัฐบาลไทยรักไทย นโยบายประชานิยมหลายอย่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง 30 บาทรักษาทุกโรค ทำให้แนวโน้มด้านการคลังของประเทศไม่แจ่มใสนัก และมีความน่าเป็นห่วงว่าจะบานปลายออกไปเรื่อยๆ จนไม่มีทางปิดหีบลงในที่สุด เพราะถ้าดูตัวอย่างจากประเทศที่พัฒนาแล้ว จะเห็นชัดเจนว่า ต้นทุนของระบบประกันสุขภาพแบบถ้วนหน้าเป็นต้นทุนที่กินลึกลงไปในระบบงบประมาณมาก

รัฐบาลประชาธิปัตย์ชุดปัจจุบันขึ้นครองอำนาจหลังจากเริ่มเกิดวิกฤตสถาบันการเงินโลกแล้ว และเศรษฐกิจไทยกำลังอยู่ในช่วงดิ่งเหวตามภาวะเศรษฐกิจโลก รัฐบาลจึงถือโอกาสกู้แหลกเพื่อแจกเงินและเกทับนโยบายประชานิยม โดยแทบจะไม่มีเสียงคัดค้านจากกลุ่มนักวิชาการ

ล่าสุด งบประมาณประจำปี 2554 ขาดดุลกว่า 4 แสนล้านบาท หรือกว่า 4% ของจีดีพี โดยในรายจ่ายรวมกว่า 2 ล้านล้านบาท มีส่วนของงบลงทุนเพียง 3.4 แสนล้านบาท หรือ 16% ที่เหลือเป็นค่าใช้จ่ายประจำที่ยิ่งนับวันจะยิ่งบานปลาย จากการขึ้นเงินเดือนข้าราชการ และจากโครงการประกันรายได้ ประกันสุขภาพต่างๆ

มองไปข้างหน้า โอกาสที่งบประมาณจะกลับมาสมดุลโดยตัวของมันเองมืดมิดจนแทบมองไม่เห็น ยิ่งแนวโน้มการเมืองเป็นแบบนี้ คือระบบอ่อนแอ ธุรกิจการเมืองเฟื่องฟู นักการเมืองคดโกง และหัวขบวนแตกแยก คนที่กุมอำนาจก็ต้องพยายามรักษาฐานอำนาจไว้ ด้วยการมอมเมาประชาชน ซึ่งส่วนใหญ่ยังมีรายได้น้อย ระดับการศึกษาต่ำ และไม่ใคร่ใส่ใจมาตรฐานจริยธรรม

อย่าว่าแต่จะกลับมาสมดุลเลย แค่ไม่ให้ขาดดุลเพิ่มก็เป็นเรื่องยากแล้ว

โดยทั่วไป งบประมาณสมดุลมีอยู่ 2 ระดับ ซึ่งมีความเข้มข้นต่างกัน ระดับที่รัฐบาลชุดนี้กำลังพยายามทำภายใน 5 ปี เป็นระดับแรกที่เรียกว่า สมดุลเบื้องต้น คือทำให้รายรับกับรายจ่ายในปีงบประมาณนั้นๆ ลงตัว แต่ไม่เหลือพอที่จะชำระดอกเบี้ยที่เกิดจากภาระหนี้เดิม

สมดุลอีกระดับหนึ่งคือสมดุลปกติ ซึ่งจะต้องมีรายได้เหลือพอจ่ายดอกเบี้ยทั้งหมดด้วย เพื่อไม่ให้ภาระหนี้โดยรวมเพิ่มขึ้น

เพื่อให้เห็นภาพชัดเจน ขอยกตัวอย่างงบประมาณปี 2554 ซึ่งขาดดุลประมาณ 4 แสนล้านบาท หากจะให้ได้สมดุลเบื้องต้น จะต้องเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายรวมกัน 2.2 แสนล้านบาท ให้ขาดดุลได้เฉพาะส่วนที่เป็นดอกเบี้ย 1.8 แสนล้านบาท แต่ถ้าจะให้ได้สมดุลปกติ จะต้องเพิ่มรายได้และลดรายจ่ายเต็มจำนวน 4 แสนล้านบาท

มีนักวิชาการจำนวนหนึ่งที่ไม่ยอมรับสมดุลเบื้องต้น และเห็นเป็นเรื่องไร้สาระ เพราะถือว่ารายจ่ายก็คือรายจ่าย ขาดดุลก็คือขาดดุล ไม่ว่าจะเกิดจากเงินเดือนหรือดอกเบี้ย นักวิชาการเหล่านี้มองว่าเป็นความพยายามในการเบี่ยงเบนประเด็น ซึ่งรังแต่จะทำให้ประชาชนเข้าใจผิด มองไม่เห็นปัญหาที่แท้จริง และตั้งหน้าตั้งตาเรียกร้องให้รัฐป้อนสิ่งเสพติดในรูปแบบของโครงการประชานิยมอย่างไม่มีที่สิ้นสุดต่อไป

สำหรับคนที่มาถามความดิดเห็นของผม ผมตอบไปว่า แม้แต่สมดุลเบื้องต้น โอกาสที่จะสำเร็จตามเป้าหมายภายใน 5 ปีก็มีน้อยมาก คิดว่าคนที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงเองก็ไม่ได้เชื่อจริงจัง ตลอดจนไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องทำให้สำเร็จ

หากมองย้อนไปในอดีต ไม่ว่าจะเป็นประเทศไทยหรือประเทศอื่นๆ จะเห็นโครงการหรือแผนการประเภทนี้นับจำนวนไม่ถ้วน และในเกือบทุกกรณี ปฏิบัติไปแล้วก็ล้มเหลว หรือไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่วางไว้ โดยไม่มีใครต้องรับผิดชอบ

ที่เป็นเช่นนี้เพราะโครงการเหล่านี้มักจะมีอายุยาวกว่าวาระของการเป็นรัฐบาล และหากดูรายละเอียด จะเห็นว่าการลดการขาดดุลมักจะค่อนข้างน้อยในช่วงเริ่มโครงการ แต่จะไปมากเอาในปีหลังๆ หรืออีกนัยหนึ่ง เป็นการวางแผนให้ภาระส่วนใหญ่ตกอยู่กับรัฐบาลชุดต่อไป เปรียบได้กับการวางแผนให้คนอื่นรัดเข็มขัดนั่นเอง

ในกรณีที่ขั้วการเมืองเดิมได้กลับมาเป็นรัฐบาล ก็ยังสามารถมีข้ออ้างได้ต่างๆ นานาในการที่จะต้องเลื่อนกำหนดเวลาที่งบประมาณจะสมดุลออกไป เช่น อ้างว่าสถานการณ์เศรษฐกิจโลกเปลี่ยนแปลง หรือมีโครงการใหม่ๆ ในการพัฒนาเศรษฐกิจ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม แม้จะรู้ทั้งรู้ว่าเรื่องเหล่านี้เป็นเพียงบทละครที่นักการเมืองร่วมกับข้าราชการประจำเล่นให้ประชาชนดู แต่ก็ให้คิดเสียว่าดีกว่าดีกว่ารัฐบาลไม่พยายามทำอะไรเลย ปล่อยให้วินัยการคลังหย่อนยาน จนประเทศชาติเสี่ยงกับการล้มละลายแบบกรีซหรือไอร์แลนด์ในที่สุด

แต่ก็มีคนตีความไปอีกแนวหนึ่งว่า เรื่องนี้เป็นเพียงบทหนึ่งของละครชีวิตเรื่องยาว เป็นเพียงฉากโหมโรง เพื่อที่พอถึงฉากที่ต้องประกาศขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม จะได้ถูกโห่น้อยลง