องศ์กรอัยการตามกฏหมายรัฐธรรมนูญ

....อนุรักษ์ นิยมเวช

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ซึ่งประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 ส.ค. 2550 มาตรา 255 ได้บัญญัติให้องค์กรอัยการเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ และกำหนดให้พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการและกฎหมายอื่น โดยให้มีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการอัยการ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา

ผลจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ดังกล่าว เป็นการยกฐานะสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นอิสระ ไม่อยู่ในบังคับบัญชาและการกำกับดูแลของนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม และส่งผลให้ต้องยกร่างกฎหมายองค์กรอัยการขึ้นใหม่ และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายอัยการเดิม

ต่อมาเมื่อวันที่ 2 ก.ย. 2553 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติเห็นชอบด้วยร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับองค์กรอัยการ 4 ฉบับ ซึ่งขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติทั้ง 4 ฉบับดังกล่าว ได้ผ่านการพิจารณาของที่ประชุมวุฒิสภา วาระที่ 1 โดยร่างพระราชบัญญัติทั้ง 4 ฉบับประกอบด้วย ร่างพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม

ร่างพระราชบัญญัติทั้ง 4 ฉบับ มีเนื้อหาสาระที่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติให้องค์กรอัยการเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ และมีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณและดำเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา เป็นเหตุให้สำนักงานอัยการสูงสุดเปลี่ยนสถานะจากส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ

สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ ได้แก่ การกำหนดให้ยกเลิกพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. 2498 และได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการขึ้นใหม่ โดยได้มีการเพิ่มอำนาจหน้าที่ของพนักงานอัยการจากเดิมที่มีตามพระราชบัญญัติอัยการ พ.ศ. 2498 เช่น พนักงานอัยการสามารถดำเนินการตามที่เห็นสมควรเกี่ยวกับการบังคับคดีอาญาเฉพาะในส่วนของการยึดทรัพย์สินใช้ค่าปรับตามคำพิพากษา พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยเที่ยงธรรม หรือในกรณีที่พนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศให้เสนอต่ออัยการสูงสุดและอัยการสูงสุดมีอำนาจสั่งไม่ฟ้องได้ และกำหนดให้ใช้ดุลพินิจในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการได้รับความคุ้มครอง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของการใช้ดุลพินิจของอัยการสูงสุดนั้น คณะกรรมการอัยการน่าจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจคำสั่งไม่ฟ้องของอัยการสูงสุด เพื่อให้การใช้ดุลพินิจดังกล่าวเป็นไปโดยเที่ยงธรรมตามหลักของกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา 255

ส่วนร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการมีเนื้อหาสาระ ได้แก่ การกำหนดให้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2521 กำหนดให้ข้าราชการฝ่ายอัยการ มี 2 ประเภท คือ ข้าราชการอัยการและข้าราชการธุรการ และกำหนดในเรื่องอัตราเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง การปรับขั้นต่ำขั้นสูงของเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง และกำหนดให้มีคณะกรรมการอัยการคณะหนึ่งและมีอัยการสูงสุดเป็นประธาน ซึ่งตำแหน่งประธานนี้มีความแตกต่างจากที่กำหนดไว้แต่เดิมตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2521 ที่ให้เลือกจากผู้รับบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วในตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอธิบดีกรมอัยการ หรือรองอัยการสูงสุดหรือผู้ทรงคุณวุฒิในทางกฎหมาย ซึ่งเป็นผู้รับบำนาญตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีหรือเทียบเท่าขึ้นไป

นอกจากนี้ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการยังมีการเพิ่มจำนวนกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิเป็น 7 คน โดยให้เลือกจากข้าราชการอัยการชั้น 6 ขึ้นไปจำนวน 4 คน และผู้รับบำเหน็จหรือบำนาญซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการอัยการมาแล้วอีก 3 คน ซึ่งคณะกรรมการอัยการในส่วนผู้ทรงคุณวุฒิน่าจะมีตัวแทนจากอัยการในชั้น 4 ชั้น 5 และชั้น 6 เข้ามาร่วมเป็นคณะกรรมการอัยการ เพื่อให้มีตัวแทนจากทุกระดับชั้นของอัยการเข้ามาร่วมกันทำงานในคณะกรรมการอัยการ เพื่อเป็นการรับฟังความคิดจากอัยการทุกระดับชั้น นอกจากนี้ยังมีกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับเลือกจากวุฒิสภาจำนวน 2 คน และคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวน 1 คน เป็นส่วนหนึ่งของคณะกรรมการอัยการด้วย

ในร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการยังได้มีการกำหนดเรื่องการแต่งตั้งและพ้นจากตำแหน่งของอัยการสูงสุด ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 ได้กำหนดให้การแต่งตั้ง และการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการอัยการ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาเพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติได้มีส่วนกลั่นกรองเรื่องดังกล่าว

นอกจากนี้ ในร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการได้มีการกำหนดให้ข้าราชการอัยการต้องไม่ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพ หรือกระทำกิจการใดอันเป็นการกระทบกระเทือนถึงการปฏิบัติหน้าที่ หรือการกำหนดไม่ให้ข้าราชการอัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐในทำนองเดียวกัน เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ ซึ่งเห็นว่าคณะกรรมการอัยการน่าจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์โดยคณะกรรมการอัยการ เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในการบริหารงานองค์กรอัยการ โดยข้าราชการอัยการผู้นั้นจะต้องอุทิศเวลาให้กับองค์กรอัยการให้เต็มที่ก่อน หรือจะไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐได้โดยต้องปราศจากความขัดแย้งซึ่งผลประโยชน์ใดๆ กับองค์กรอัยการ

ในส่วนของร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินและร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม นั้น ได้มีการแก้ไขบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการแบ่งส่วนราชการและการแบ่งเขตที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 โดยตัดสำนักงานอัยการสูงสุดออก และได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดยยกเลิกบทบัญญัติในส่วนของสำนักงานอัยการสูงสุดตาม มาตรา 46 เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 255

ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ก็ได้ให้อำนาจการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐโดยฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในเรื่องการถอดถอนจากตำแหน่งอัยการสูงสุดและพนักงานอัยการในหมวด 12 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ โดยให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด สามารถเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้วุฒิสภาลงมติถอดถอน

อีกส่วนหนึ่งคือ ในด้านของภาคประชาชนนั้น ได้ให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 2 หมื่นคน มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้วุฒิสภาลงมติถอดถอนอัยการสูงสุด รวมทั้งพนักงานอัยการออกจากตำแหน่งได้ในกรณีที่อัยการสูงสุด หรือพนักงานอัยการมีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย

ถือเป็นกระบวนการถ่วงดุลการใช้อำนาจขององค์กรอัยการ โดยฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้