แปรรูปรัฐวิสาหกิจ รวบอำนาจคุมสมบัติประชาชน

โดย...ไพบูลย์ กระจ่างวุฒิชัย

ท่ามกลางความสนใจของหลายฝ่ายที่มีต่อการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง 4 ฉบับ ในฐานะที่เป็นเงื่อนไขสำคัญที่นำไปสู่การกำหนดวันเลือกตั้ง แต่อีกด้านหนึ่งในเวลานี้กำลังมีอีกความเคลื่อนไหวหนึ่งที่สำคัญ ซึ่งเกี่ยวข้องกับประชาชนอย่างมีนัยสำคัญไม่แพ้กับการเลือกตั้ง

ความเคลื่อนไหวที่ว่านั้น คือ การจัดทำร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอยู่ในขั้นตอนการพิจารณาในรายละเอียดของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.)

ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวมีสาระสำคัญอยู่ที่การตั้งคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ หรือ คนร. เพื่อควบคุมสัดส่วนการถือหุ้นของหน่วยงานรัฐในรัฐวิสาหกิจ และการตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ เพื่อเป็นหน่วยงานรองรับกับการถ่ายโอนหุ้นของรัฐวิสาหกิจ

แม้เรื่องนี้จะไม่ปรากฏแรงต่อต้านรุนแรงเหมือนเมื่อครั้งการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 แต่ในมุมมองของ “รสนา โตสิตระกูล” อดีต สว.กทม. ในฐานะผู้ติดตามเรื่องกิจการพลังงานมาตลอด กำลังมองว่ากรณีนี้กำลังสร้างปัญหาเพราะเป็นการใช้อำนาจเด็ดขาดเพื่อออกกฎหมายอย่างไม่ชอบธรรม

รสนา อธิบายกับโพสต์ทูเดย์ถึงปัญหาของร่างกฎหมายไว้อย่างน่าสนใจว่า “ถ้าเราดูที่บันทึกหลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวจะมีลักษณะขัดแย้งกันเอง โดยปกติแล้วภารกิจของรัฐวิสาหกิจ คือ มุ่งในการทำกิจการที่เป็นสาธารณูปโภคพื้นฐานที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนโดยไม่ได้มุ่งหวังกำไร”

“เช่น การรถไฟ ที่ขาดทุนแสนกว่าล้านบาท แต่มีทรัพย์สินอยู่ประมาณ 6 แสนล้านบาท การรถไฟจะไม่ให้ขาดทุนได้อย่างไร เพราะตั้งแต่ปี พ.ศ. 2528 ไม่เคยเปลี่ยนราคาค่าโดยสารเลย คิดค่าโดยสารกิโลเมตรละ 24 สตางค์ ขณะที่ต้นทุนจริงๆ คือ 2 บาท เวลาจะขาดทุนก็ขึ้นอยู่กับนโยบายว่ารัฐอาจจะไปกำไรในส่วนอื่น แต่บางอย่างที่จำเป็นสำหรับประชาชน รัฐยอมให้ราคาต่ำและยอมรับการขาดทุน แต่หากเป็น การขาดทุนเพราะมีการทุจริตก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง”

“แต่ปรากฏว่าหลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.นี้ต้องการที่จะพัฒนาเสริมสร้างในการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจให้มีความพร้อมในการแข่งขันในเชิงพาณิชย์ และสามารถดำเนินการอย่างเต็มศักยภาพโดยยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจ ซึ่งขัดแย้งกันเอง คุณจะคงทั้งความเป็นรัฐวิสาหกิจและให้มีศักยภาพในการแข่งขันเชิงพาณิชย์มันเป็นไปไม่ได้ ดังนั้น เอาแค่หลักการและเหตุผลของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ก็มีปัญหาในตัวมันเองแล้ว”รสนา ระบุ

รสนา มองในมุมแตกต่างอีกว่า “มีหลายฝ่ายต้องการบอกว่าร่าง พ.ร.บ.นี้ต้องการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในเชิงสถาบัน โดยแบ่งแยกคนที่เป็นเจ้าของและคนกำหนดนโยบาย รวมไปถึงการปฏิบัติให้แยกออกจากกัน แต่ถ้าเข้าไปดูในร่าง พ.ร.บ.จะพบว่าไม่ได้มีการแบ่งแยกนะ เช่น การกำหนดนโยบายที่ป้องกันไม่ให้นักการเมืองในอนาคตเข้ามาล้วงลูก แต่พบว่า คนร.มีสัดส่วนรัฐมนตรี 5 คน มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ข้าราชการ 5 คน ผู้ทรงคุณวุฒิอีก 5 คน ที่เลือกมาจากคณะรัฐมนตรี และมีผู้อำนวยการใหญ่บรรษัทอีก 1 คน รวมทั้งหมด 16 คน”

ทั้งนี้ คนร.มีอำนาจที่สำคัญในมาตรา 11 (4) และ (8) กล่าวคือ ให้ คนร.กำหนดสัดส่วนการถือหุ้นของกระทรวงการคลังหรือบรรษัทในรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทจำกัดมหาชน โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีในการควบหรือยุบเลิกรัฐวิสาหกิจและเปลี่ยนแปลงสัดส่วนหุ้นที่บรรษัทถือครองจนพ้นสภาพความเป็นรัฐวิสาหกิจหรือทำให้เป็นรัฐวิสาหกิจ

“มาตรานี้แปลได้ว่า คนร.สามารถลดสัดส่วนหุ้น อุปมาได้ว่าบรรษัท คือ คอก ขณะที่รัฐวิสาหกิจ 11 แห่ง ที่จะเข้าไปชุดแรก คือ ม้า แล้วคุณสามารถที่จะกำหนดเลยว่าฉันจะเป็นเจ้าของม้า 51% หรือ 0% ม้าก็เป็นของเอกชนไปหมด คุณทำได้โดยอันนี้ อันนี้จะต้องผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี แล้วนายกฯ มานั่งอยู่ใน คนร.แล้วตัวเองก็นั่งอยู่ในคณะรัฐมนตรี แล้วคณะรัฐมนตรีจะมาถ่วงดุลคุณเหรอ ใครจะถ่วงดุล”

“ดังนั้น คนร.ก็ใหญ่สุดแล้ว เพียงแต่มันถูกรวบอำนาจลงมาที่จุดเดียว ถ้านายกฯ ที่อยู่ใน คนร.ในตำแหน่งประธาน คนร. บอกว่า ให้ลดหุ้นให้พ้นจากความเป็นรัฐวิสาหกิจเลย นายกฯ ใน ครม.จะขัดกับตัวเองไหม นายกฯ ก็คนเดียวกันเขาจะพูดต่างกันเหรอ การที่อ้างว่าเพื่อจะแบ่งแยกคนกำกับในเชิงนโยบายและคนเป็นเจ้าของและการปฏิบัติ มันก็แบ่งแยกไม่ได้”

เหนืออื่นใดที่สุดของเรื่องนี้ “รสนา” วิพากษ์ว่า ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ จะเป็นทางลัดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครั้งใหญ่ โดยไม่มีการแยกทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติออกมาก่อนการแปรรูป ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญ

“ปกติการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นจะต้องดำเนินการตาม พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจและนำหุ้นไปกระจายในตลาดหลักทรัพย์จะต้องมีการแยกทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติและอำนาจมหาชนออกมาก่อน เพราะเมื่อเข้าไปอยู่ในตลาดหลักทรัพย์แล้วจะไม่ถือว่าเป็นองคาพยพของรัฐอีกต่อไป เมื่อไม่ใช่องคาพยพของรัฐ คุณก็ไม่สามารถครอบครองสาธารณสมบัติและอำนาจสิทธิในทางมหาชนไว้ได้”

“ส่วนตัวให้มองก็คิดว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจมันยังไม่คล่องคอ เพราะถ้าจะแปรรูปก็ต้องแยกสาธารณสมบัติออกมาก่อนจะเข้าตลาด หลักทรัพย์ มาคราวนี้เลยหาช่องทางตามร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ โดยให้บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติเป็นข้อต่อที่สำคัญ”

“เพราะในมาตรา 49 ของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้กำหนดว่า ภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ประกาศใช้กฎหมาย ให้ คนร.พิจารณาสั่งการให้กระทรวงการคลังโอนหุ้นที่กระทรวงการคลังถืออยู่ในรัฐวิสาหกิจ 11 แห่งให้แก่บรรษัท แบบนี้จะทำให้ คนร.กลายเป็นรัฐบาลชุดเล็กไปโดยปริยาย ดังนั้น เท่ากับว่าเป็นการโอนทั้งหมดโดยไม่ได้สั่งให้แยกสาธารณสมบัติออกมาก่อนใช่หรือไม่”

เมื่อให้อดีต สว.กทม.วิเคราะห์ถึงผลร้ายแรงที่สุดที่จะเกิดขึ้น หากมีการประกาศใช้ร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ ซึ่งก็ได้รับคำตอบ ดังนี้

“ผลร้ายที่สุด คือ เป็นการถ่ายโอนทรัพย์สินทั้งหมดไปให้เอกชน และร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ยังเป็นการหลบ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจที่กำหนดให้ต้องแยกทรัพย์สินที่เป็นสาธารณสมบัติออกมาก่อน อันนี้มันจะถูกกฎหมายหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ระบุว่า โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทําด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่า 51% ไม่ได้

“หมายความว่า รัฐต้องเป็นเจ้าของไม่น้อยกว่า 51% สิ่งที่สำคัญ คือ เมื่อก่อนบริษัทที่รัฐถือหุ้นอยู่ในตลาดหลักทรัพย์ เวลามีเงินปันผลก็จะมาที่กระทรวงการคลัง แต่คราวนี้เงินปันผลต้องมาที่บรรษัทก่อน และบรรษัทก็มีเงินสามารถที่จะกำหนดเราจะต้องสำรองเงินไว้เพื่อการบริหารและเพื่อการลงทุน เสร็จแล้วเหลือเท่าไรค่อยปันผลไปให้กับกระทรวงการคลัง บรรษัทกลายเป็นตัวกักเก็บเงินที่มาจากรัฐวิสาหกิจ จะตรวจสอบอย่างไรเพราะเงินเหล่านี้อยู่นอกงบประมาณ”

“ขอตั้งคำถามโดยสามัญสำนึกนะ คุณเป็นรัฐบาลอำนาจพิเศษ มีสภาเสียงเอกฉันท์ ไม่มีการถ่วงดุล ไม่มีฝ่ายค้าน แล้วมาออกกฎหมายแบบนี้ กฎหมายจะเขียนอะไรก็ได้ เขียนให้คนเป็นสัตว์ปีกก็ได้ แต่มันจะมีความชอบธรรมหรือไม่”

รสนา สรุปว่า ส่วนตัวทีแรกยอมรับได้ว่าหากเป็นคณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจเท่านั้น โดยไม่มีอำนาจลดสัดส่วนหุ้น บ้านเมืองเรายังมีความจำเป็นที่ต้องพัฒนารัฐวิสาหกิจให้มีประสิทธิภาพ แต่ประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจกับเอกชนมันต่างกัน ประสิทธิภาพของเอกชน คือ กำไรที่เป็นตัวเงิน ส่วนประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจ คือ การให้บริการให้ครอบคลุมทั่งถึงและมีราคาที่เหมาะสม กำไรของรัฐวิสาหกิจจะไม่ใช่เป็นตัวเงิน

“แต่คราวนี้คุณกลับแปรภารกิจของรัฐวิสาหกิจให้ไปเป็นเอกชนอย่างนี้ คุณถามประชาชนก่อนหรือเปล่า เพราะคุณไม่ใช่เจ้าของทรัพย์สินนะ แต่เป็นของประชาชน 70 ล้านคน คุณเป็นใครมาจากไหน ทรัพย์สินนี้ไม่ใช่ของ คสช. ไม่ใช่ของ สนช. ไม่ใช่ของ คนร. เพราะฉะนั้นอยู่ดีๆ คุณมาถึงปุ๊บ คุณจะออกกฎหมายแบบนี้เลยเหรอ แล้วคุณก็ให้มือไม้ของคุณที่เป็นสภาเสียงเอกฉันท์ผ่านเลยเหรอ”รสนา ทิ้งท้าย