ข้อสังเกต ‘หลายประการ’ ในการร่างกฎหมาย (1)

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

“สังคมยิ่งชั่วมากก็ยิ่งมีกฎหมายมาก” ครั้งแรกที่ผู้เขียนได้ยินคำนี้ตอนที่เรียนวิชากฎหมายเบื้องต้น ในคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อ 40 ปีที่แล้ว ก็ไม่ได้คิดอะไรลึกซึ้ง จนกระทั่งในระยะเวลาสิบกว่าปีมานี้ที่ได้มีโอกาสเข้าไปร่างกฎหมายอยู่หลายฉบับ จึงเข้าใจอย่างชัดเจนว่าคำกล่าวข้างต้นไม่ใช่แค่ “คำคม” แต่เป็น “ความจริง”

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานให้ความหมายของคำว่า “กฎหมาย” ไว้ว่า “บทบัญญัติซึ่งผู้มีอำนาจสูงสุดในประเทศได้ตราขึ้นไว้ เพื่อใช้ในการบริหารกิจการบ้านเมืองและบังคับบุคคลในความสัมพันธ์ระหว่างกัน ผู้ใดฝ่าฝืนต้องได้รับโทษ หรือต้องถูกบังคับให้ปฏิบัติตาม” อ่านปราดเดียวด้วยสายตาของนักภาษาศาสตร์ตรงข้อความที่ทำตัวหนาไว้ ก็จะเกิดความรู้สึก “เชิงลบ” ในทันที แสดงว่าคนที่ต้องถูกบังคับและต้องรับโทษนั้นจะต้องเป็น “คนไม่ดี” ดังนั้นกฎหมายฉบับหนึ่งๆ ก็จะมีเพื่อ “บังคับและลงโทษคนไม่ดี” ในเรื่องหนึ่งๆ อย่างกรณีของประเทศไทยมีกฎหมายหลายพันฉบับ ก็แสดงว่าสังคมไทยมี “สิ่งไม่ดี” อยู่นับเป็นพันๆ เรื่องนั้นด้วย

หลายท่านคงจะพอทราบว่ากฎหมายนั้นมีลำดับชั้น ขึ้นอยู่ตามระดับของการบังคับใช้และคนที่ออกกฎหมายนั้นๆ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุด รองลงไปคือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติทั่วไป พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา ที่ดำเนินการโดยรัฐสภาและรัฐบาล ลงไปจนถึง ประกาศ คำสั่ง กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ และบรรดาข้อกำหนดต่างๆ ที่ออกโดยหน่วยงานส่วนราชการต่างๆ ทั้งในส่วนกลาง ส่วนท้องถิ่น และองค์กรที่ตั้งโดยกฎหมายต่างๆ ดังนี้ก็เป็นตัวชี้ได้เช่นเดียวกันว่าหน่วยงานใดหรือองค์กรใดมีปัญหาที่ “ไม่ดี” มากหรือน้อย ซึ่งก็ดูได้จากจำนวนกฎหมายทั้งหลายที่หน่วยงานหรือองค์กรนั้นทำออกมาใช้เช่นกัน โดยอาจจะพิจารณาลงไปในรายละเอียดได้ว่าคนกลุ่มใดพวกใดที่ “เป็นปัญหา” ก็สามารถดูได้จากกลุ่มคนที่กฎหมายนั้นใช้บังคับนั่นเอง

ยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญ ที่ประเทศไทยมีใช้มาแล้วถึง 20 ฉบับ ทั้งฉบับชั่วคราวและฉบับถาวรที่ร่างกันมาทั้งโดยคณะรัฐประหารและรัฐสภาในยุคสมัยต่างๆ ตลอดระยะเวลา 85 ปี ตั้งแต่ปี 2475 เป็นต้นมา ก็เป็นกฎหมายที่ใช้กับ “ผู้มีอำนาจ” และ “ปวงชนชาวไทย” เป็นหลัก ดังนั้นด้วยตรรกะในย่อหน้าก่อนข้างต้นนี้ ก็แสดงว่าผู้มีอำนาจในประเทศไทยและประชาชนคนไทยคือ “ตัวปัญหา” ที่ทำให้ต้องมีการยกเลิกและร่างรัฐธรรมนูญกันหลายฉบับ ซึ่งก็สอดคล้องกับงานทางวิชาการที่ยืนยันว่า “คนไทยทุกระดับ” มีปัญหาอยู่มากจริงๆ รวมถึงในส่วนที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ ก็มีปัญหาเกิดจากคนไทย 2 กลุ่มดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ถ้าหากจะพิเคราะห์ให้ลึกลงไป ในทางรัฐศาสตร์ก็ค้นพบว่ากลุ่มคนไทยที่มีปัญหาที่สุดก็คือ “ชนชั้นนำ” หรือ “ชนชั้นปกครอง” ซึ่งก็คือกลุ่มคนที่เกาะกุมอำนาจทางการเมืองในระบบการเมืองไทยมาโดยตลอดนั่นเอง หรือถ้าจะระบุแบบฟันธงก็คือ “ทหารกับนักการเมือง” นั่นเอง

ดังนั้น ข้อสังเกตประการแรกในการร่างกฎหมายจึงต้องเริ่มต้นที่ “คนที่ร่างรัฐธรรมนูญ” ซึ่งก็มีปัญหาว่าเขา (ผู้ร่างหรือคณะผู้ร่าง) มีวิสัยทัศน์และทัศนคติอย่างไรต่อการสร้างสรรค์การเมืองไทย โดยเฉพาะการมองปัญหาระบบการเมืองไทย การวางยุทธศาสตร์ และกระบวนการ (วิธีการ) ที่ใช้รัฐธรรมนูญให้บรรลุเป้าหมายตามวิสัยทัศน์ดังกล่าว ซึ่งก็ต้องพิจารณาร่วมกันกับ “สถานการณ์แวดล้อม” หรือบรรยากาศทางการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศที่รายล้อมอยู่ในประเทศไทยในช่วงเวลา (ที่ร่าง) นั้นๆ ด้วย

ผู้เขียนขอให้ข้อสังเกตอย่างรวบรัดเพื่อเชื่อมโยงอดีตเข้ากับปัจจุบันให้กระชับ ว่าคนที่ร่างรัฐธรรมนูญของไทยส่วนใหญ่ร่างรัฐธรรมนูญภายใต้สภาวการณ์ที่ “ถูกบังคับ” ตั้งแต่ฉบับแรกที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมในฐานะมันสมองของผู้ก่อการ ก็ไม่สามารถเขียนได้ตามความคิดของท่านได้ทั้งหมด เพราะมีโครงสร้างของเจ้าขุนมูลนายในสังคมไทยที่เรียกในภาษาการเมืองปัจจุบันนี้ว่า “อำมาตย์” นั้น “ค้ำคอ” อยู่ จึงต้องร่างแบบประสานประโยชน์ให้กลุ่มอำนาจเก่าเข้ามาร่วมใช้อำนาจด้วย อีกฉบับหนึ่งที่เห็นได้ชัดก็คือฉบับ พ.ศ. 2521 ที่มีนักวิชาการเข้าไปร่วมร่างเป็นจำนวนมาก ก็ต้องทำตามความปรารถนาของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินที่ต้องการจะให้ทหารและข้าราชการเข้ามาร่วมใช้อำนาจด้วย อย่างที่ต้องเขียนให้มีวุฒิสภาที่มาจากข้าราชการประจำ จนถูกเรียกว่า “รัฐธรรมนูญฉบับประชาธิปไตยครึ่งใบ” หรือแม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับล่าสุด พ.ศ. 2560 ก็เชื่อได้ว่ามีคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) คอยกำกับอยู่ จึงต้องมีบทบัญญัติที่ให้บุคคลที่ คสช.สามารถควบคุมได้เข้ามามีอำนาจ ทั้งในวุฒิสภาและคณะกรรมการยุทธศาสตร์ เหล่านี้เป็นต้น

หรือหากจะยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นประชาธิปไตยมากๆ อย่างเช่นฉบับ พ.ศ. 2517 และ 2540 แต่ก็ถูกบีบบังคับด้วยมวลชนในยุคนั้นอย่างชัดเจน โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 เกิดขึ้นภายหลังที่นักศึกษาและปัญญาชนได้ขับไล่ทหารออกไป รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงกีดกันทหารและข้าราชการไม่ให้เข้ามาร่วมใช้อำนาจ หรือรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่เรียกว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ก็มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจประชาชนและให้ประชาชนเข้ามามีอำนาจได้หลากหลาย ก็เป็นเพราะถูกพลังประชาชนที่ร่วมแสดงความคิดเห็นในการร่างรัฐธรรมนูญนั่นเอง “วางกรอบ” ให้ต้องเขียนออกมาเช่นนั้น

ในทางทฤษฎีรัฐศาสตร์เชื่อว่า กฎหมายมหาชนที่ถูก “บังคับเขียน” มักจะเต็มไปด้วย “อคติ” หรือศัพท์วิชาการเรียกว่า “Subjective” อันเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นจากความรู้สึกนึกคิดในตัวบุคคล มากกว่าเหตุผลหรือความจริงที่ควรเป็น ซึ่งอคตินั้นมักจะก่อให้เกิดความผิดพลาดอยู่เสมอ

กฎหมายในบางสังคมจึง “บกพร่อง” อย่างเห็นๆ