เมื่อรถไฟฟ้าความเร็วสูง ไต้หวันล้มละลาย

โดย...ผศ.ดร.ประมวล สุธีจารุวัฒน ภาควิชาวิศวกรรมอุตสาหการ คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

เมื่อช่วงปลายเดือน มี.ค. และต้นเดือน เม.ย. 2559 ผู้เขียนได้เป็นผู้ดำเนินรายการสัมมนา 2 เวที ซึ่งได้พูดถึงการพัฒนาอุตสาหกรรมระบบราง กรณีศึกษาประเทศไต้หวัน และการพัฒนาอุตสาหกรรมระบบรางเพื่ออนาคตและเศรษฐกิจและสังคมไทยอย่างไร โดยทั้งงานได้เชิญ “คุณหลิว” (Wen-Liang LIU) ผู้ช่วยรองประธานสายงานประกันคุณภาพของ THSRC (Taiwan High Speed Rail Corporation) และ “อาจารย์เหลียว” (Ching-Lung LIAO) ศาสตราจารย์จากภาควิชาวิศวกรรมโยธา มหาวิทยาลัยแห่งชาติไต้หวัน เป็นผู้บรรยาย

ประเด็นที่ได้พูดคุยกันในวันนั้น น่าจะสอดรับกับสถานการณ์ “ไฮสปีด” ของไทย หลังการประกาศคําสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 30/2560 เรื่องมาตรการเร่งรัดและเพิ่มประสิทธิภาพการดําเนินการ โครงการรถไฟความเร็วสูงช่วงกรุงเทพฯ-นครราชสีมา ในค่ำของวันที่ 15 มิ.ย.ที่ผ่านมา ซึ่งน่ากังวลว่านอกจากปัญหาข้อกฎหมายด้านวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมแล้ว ไฮสปีดสายแรกของไทยจะไปกันแบบมั่วๆ จับแพะชนแกะหรือไม่

เกาะไต้หวันมีขนาดพื้นที่ราว 35,980 ตารางกิโลเมตร (คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 7% ของไทย) มีประชากรราว 25 ล้านคน และด้วยลักษณะภูมิประเทศที่เป็นภูเขาที่ไม่เหมาะแก่การอยู่อาศัยมากมายทางฝั่งตะวันออก ทำให้ประชากรมากกว่า 90% อาศัยอยู่ตลอดแนวชายฝั่งจากเหนือจรดใต้ทางด้านตะวันตกของเกาะ

โดยมีเส้นทางรถไฟฟ้าความเร็วสูงตั้งแต่ “เมืองไทเป” (Taipei) ทางตอนเหนือไล่เรียงลงมาจนถึง “เมืองเกาสง” (Kaohsiung) ทางตอนใต้ มีความยาว 345 กิโลเมตร ใช้เวลาเดินทางจากสถานีต้นทางถึงปลายทาง 90 นาที ตัวโครงการพัฒนาขึ้นโดยใช้เทคโนโลยีรถไฟฟ้าความเร็วสูง “ชินคันเซน” (Shinkansen) รุ่น 700T ของญี่ปุ่น

จัดเป็นโครงการที่มีการลงทุนแบบสัมปทาน “BOT” (Build, Operate, Transfer) ขนาดใหญ่ที่สุดในโลก (มี.ค. 2010) เริ่มมีการศึกษาความเป็นไปได้โครงการตั้งแต่เดือน เม.ย. 1987 ลงนามเซ็นสัญญากู้เงินระหว่าง THSRC (Taiwan High Speed Rail Corporation) กระทรวงคมนาคม และธนาคารที่ให้กู้ เป็นวงเงินกว่า 3.23 แสนล้าน TWD เปิดให้บริการอย่างเป็นทางการในเดือน ม.ค. 2007 (มีจำนวนผู้โดยสารทั้งปีราว 15.5 ล้านเที่ยว)

แต่เพียง 2 ปีผ่านไป ในเดือน ก.พ. 2009 (มีจำนวนผู้โดยสารทั้งปีราว 32.3 ล้านเที่ยว) THSRC ผู้รับสัมปทานก็เข้าสู่สภาวะขาดทุนไปกว่า 2 ใน 3 จนรัฐบาลต้องเข้าไปควบคุมกิจการด้วยการซื้อทรัพย์สินทั้งหมดกลับคืน ก่อนจะมีการปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อแก้ไขสถานการณ์อีกหลายประการ (ซึ่งหมายรวมถึงการหันกลับมาพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิตชิ้นส่วนในประเทศด้วย)

คำถามที่น่าสนใจคือ เกิดอะไรขึ้น? อะไรเป็นสาเหตุของความล้มเหลวของระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงของไต้หวัน ซึ่งหากได้มีโอกาสศึกษาทำความเข้าใจ ก็อาจใช้เป็นอีกหนึ่งกรณีศึกษาสำหรับไทยที่กำลังเดินหน้าไปในลักษณะใกล้เคียงกัน

ปลายศตวรรษที่ 20 ไต้หวันเข้าสู่สภาวะอิ่มตัวของระบบคมนาคม ทั้งถนนไฮเวย์ รถไฟ และเครื่องบิน ในขณะนั้นยังไม่มีการพัฒนาอุตสาหกรรมขนส่งระบบรางมาก่อน มีเส้นทางรถไฟระหว่างเมืองทั้ง
ประเทศราวๆ 1,100 กิโลเมตร ไม่มีรถไฟฟ้าขนส่งมวลชน (Department of Rapid Transit Systems หรือ DORTS ของไทเป ตั้งขึ้นในปี 1987 และ Muzha Line ซึ่งเป็น MRT สายแรกเปิดให้บริการในปี 1996)

แนวคิดการพัฒนาระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงในภาคตะวันตกของเกาะ เริ่มขึ้นในทศวรรษ 1970 โดยในที่สุด ปี 1987 สภาบริหาร (The Executive Yuan) ได้มอบหมายให้กระทรวงคมนาคมศึกษาความเป็นไปได้การใช้งานระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูงทางภาคตะวันตกของเกาะ 3 ปีถัดมาก็สำเร็จ โดยมีการจัดตั้งสำนักงานเตรียมการระบบรถไฟฟ้าความเร็วสูง (Preparation Office of High Speed Rail, POHSR) ขึ้นในเดือน ก.ค. 1990

มีการจัดเตรียมโครงการถ่ายทอดเทคโนโลยี (Technology Transfer Project) โดยกำหนดเงื่อนไขการผลิตจากแผนการสั่งซื้อรถไฟฟ้าความเร็วสูงจำนวน 55 ขบวน ขบวนละ 10 ตู้ รวม 550 ตู้ ในลักษณะ 1 ใน 3 ส่วนแรกผลิตและประกอบในต่างประเทศ 1 ใน 3 ส่วนที่สองประกอบในต่างประเทศโดยใช้ชิ้นส่วนที่ผลิตในไต้หวัน และ 1 ใน 3 ส่วนสุดท้ายจะประกอบในไต้หวัน

แผนงานดังกล่าวได้รับความเห็นชอบจากสภาบริหารในปี 1992 แต่ในปี 1993 สภานิติบัญญัติไม่อนุมัติให้ใช้เงิน 94,400 ล้าน TWD ในการดำเนินโครงการ โดยเสนอให้เปลี่ยนแนวทางการลงทุนเป็นรูปแบบสัมปทานให้เอกชนรับไปดำเนินการแบบ BOT

กระทั่งมีการตรากฎหมายสนับสนุนให้เอกชนลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ในปี 1994 และเปิดให้เอกชนประมูลการพัฒนาโครงการรถไฟฟ้าความเร็วสูงสายแรกในปี 1996 โดยมีการรวมตัวของเอกชนเข้าแข่งขันกัน 2 กลุ่ม คือ กลุ่ม THSRC (Taiwan High Speed Rail Consortium) ซึ่งได้รับการสนับสนุนเทคโนโลยีจากกลุ่ม Eurotrain และกลุ่ม CHSRC (Chunghwa High Speed Rail Consortium) ได้รับการสนับสนุนด้านเทคนิคจากกลุ่ม TSC (Taiwan Shinkansen Consortium)

แน่นอนว่าการดำเนินการโดยเอกชนในลักษณะนี้ ก็ทำให้แนวคิดเรื่องกระบวนการถ่ายทอดเทคโนโลยีถูกล้มเลิกไป (และในเวลาต่อมานักวิชาการจำนวนหนึ่งมองว่าเป็นความผิดพลาด)

Eurotrain เกิดจากการรวมตัวกันของ 3 บริษัทยักษ์ใหญ่ คือ General Electric Company (GEC) Alsthom และ Siemens AG โดยเน้นเทคโนโลยีรถไฟฟ้าความเร็วสูงจากฟากยุโรป ในขณะที่กลุ่ม TSC เน้นเทคโนโลยีรถไฟฟ้าหัวกระสุนชินคันเซนจากญี่ปุ่น การพิจารณาในเดือน ก.ย. 1996 ผลปรากฏว่ากลุ่ม THSRC ได้รับการคัดเลือก เนื่องจากเสนอวงเงินที่ต่ำกว่าและเสนอว่าจะไม่ใช้เงินจากภาครัฐเลย

ต่อมา THSRC ได้เปลี่ยนชื่อเป็น “Taiwan High Speed Rail Corporation” โดยใช้ตัวย่อเดิม และได้เซ็นสัญญากับรัฐบาลในเดือน ก.ค. 1998

ในเวลาต่อมา THSRC ประสบปัญหาการระดมทุน และรัฐบาลญี่ปุ่นได้เสนอให้การช่วยเหลือเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำหาก THSRC เปลี่ยนไปใช้เทคโนโลยีชินคันเซน ซึ่งในที่สุดก็ทำให้รถไฟฟ้าความเร็วสูงสายแรกของไต้หวันกลายเป็นชินคันเซนรุ่น 700T ในที่สุด (และถูก Eurotrain ฟ้องร้องจนต้องจ่ายค่าเสียหายถึง 89 ล้านเหรียญสหรัฐ รวมดอกเบี้ยในปี 2004)

รถไฟฟ้าความเร็วสูงชินคันเซนทั้งหมดถูกผลิตที่โรงงาน Kawasaki ณ เมืองโกเบ ประเทศญี่ปุ่น ตามด้วยสำนวนล้อเลียนเป็นภาษาอังกฤษทำนองว่ารถไฟฟ้าความเร็วสูงของไต้หวันเป็นระบบที่เกิดขึ้นแบบมั่วๆ มี “French and German train drivers who are allowed to speak only English with Taiwanese traffic controllers while operating Japanese bullet trains on tracks originally designed by British and French engineers.”

ทั้งหมดน่าสะท้อนให้เห็นเค้าลางของปัญหาที่เกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐ