จะแก้โกงได้ กฎหมายต้องเข้มกว่านี้

โดย...พิษณุ พรหมจรรยา ที่ปรึกษาการประชาสัมพันธ์ สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการ บริษัท ไทย (IOD)

เมื่อเทียบกับอีกหลายๆ ประเทศที่ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชั่น (CPI) ของเขาดีกว่าเรา ก็ต้องยอมรับว่ากระบวนการยุติธรรมของบ้านเราซึ่งรวมถึงตัวบทกฎหมาย การบังคับใช้ และการนำตัวผู้กระทำความผิดมาลงโทษยังมีจุดอ่อนอยู่อีกหลายจุดที่จำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงแก้ไขในเดือน เม.ย.ที่ผ่านมา มีงานสัมมนาที่น่าสนใจสองงาน ซึ่งประเด็นสำคัญที่มีการพูดถึงในทั้งสองงานที่ว่านี้ ก็คือการเสนอให้รัฐบาลปรับปรุงกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตให้เข้มยิ่งขึ้น จึงอยากจะนำมาเขียนถึงในวันนี้

การสัมมนาเรื่อง “ติดตามนโยบายต่อต้านคอร์รัปชั่นของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์” ที่จัดขึ้นเมื่อวันที่ 26 เม.ย. 2560 ทางสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เสนอแนวทางแก้ปัญหาคอร์รัปชั่นว่ารัฐบาลต้องทบทวนและแก้ไขกฎหมายที่ให้รัฐมนตรี หรืออธิบดีใช้อำนาจดุลพินิจโดยไม่มีหลักเกณฑ์ ปรับระเบียบสำนักนายกฯ เรื่องมาตรฐานคุณธรรมและจริยธรรมของข้าราชการและนักการเมืองให้มีบทลงโทษที่ชัดเจน ปรับปรุงการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณและความคุ้มค่าของโครงการ จัดลำดับความสำคัญของโครงการ และการใช้งบประมาณ รวมถึงควรจัดตั้งสำนักงานวิเคราะห์การใช้งบประมาณให้มีประสิทธิภาพ (Thai PBO) และเพิ่มความโปร่งใส ด้วยการผลักดันให้มีการใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร เปิดเผยข้อมูลเพื่อให้ทุกภาคส่วนตรวจสอบได้

ธิปไตร แสละวงศ์ นักวิจัยอาวุโส TDRI ให้ข้อมูลว่าในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา (2530-2559) เฉพาะข่าวการทุจริตคอร์รัปชั่นที่มีการฟ้องร้องแล้วมีถึง 110 คดี ประเมินเป็นมูลค่าความเสียหายประมาณ 9.77 แสนล้านบาท โดยส่วนใหญ่เป็นคดีที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตจัดซื้อจัดจ้างและการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

เมื่อพูดถึงคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย บางคนก็อาจจะยังไม่ค่อยเข้าใจว่าความหมายจริงๆ ของมันคืออะไรกันแน่ หากจะอธิบายอย่างง่ายๆ ก็คือ การทุจริตรูปแบบใหม่ที่มีลักษณะซับซ้อน และแยบยล เกิดขึ้นจากการที่ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ (อย่างเช่น นายกฯ และรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ) ปฏิบัติหน้าที่ในการตรากฎหมาย ยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติม ออกกฎ ข้อบังคับ ให้ความเห็นชอบ อนุมัติอนุญาต เกี่ยวกับการดำเนินโครงการของรัฐ ซึ่งมักจะเป็นโครงการลงทุนขนาดใหญ่ (Mega Project) หรือโครงการที่ใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินเป็นจำนวนมาก โดยมีเจตนาพิเศษ เพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่ตัวเอง เครือญาติและพวกพ้อง หรือกลุ่มทุนธุรกิจที่ตัวเองมีส่วนเกี่ยวข้องอยู่ด้วย

การทุจริตเชิงนโยบายมักถูกใช้เป็นเงื่อนไขทางการเมืองที่เอื้อประโยชน์ต่างตอบแทนแก่ตัวเองหรือพวกพ้องในลักษณะของผลประโยชน์ทับซ้อนจากการนำเสนอนโยบาย และผลักดันให้มีการนำไปปฏิบัติตามที่ฝ่ายการเมืองนำเสนอไว้ โดยมักจะเป็นความร่วมมือของนักการเมือง ข้าราชการ นักวิชาการ นักธุรกิจ และกลุ่มทุนขนาดใหญ่ หรือกลุ่มธุรกิจข้ามชาติ ซึ่งทำกันเป็นกระบวนการอย่างเป็นระบบ มีแบบแผนในลักษณะสมคบและแบ่งงานกันทำอย่างซับซ้อน จนยากที่จะตรวจสอบ

ทุกวันนี้ คอร์รัปชั่นเชิงนโยบายนี้เป็นปัญหาที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะเป็นปัญหาที่สร้างความเสียหายให้กับประเทศอย่างใหญ่หลวง เพราะวงเงินความเสียหายมักจะมีมูลค่ามหาศาล ซึ่งวิธีการป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายที่ดีที่สุดก็คือ การสร้างกระบวนการป้องกันและปราบปรามที่มีประสิทธิภาพ แต่ระบบการตรวจสอบของไทยที่มีอยู่ในปัจจุบันยังไม่เข้มงวดรัดกุมพอ และกลไกกฎหมายในปัจจุบันก็ยังขาดประสิทธิภาพในการสืบสาวความผิดจากระดับเจ้าหน้าที่ไปจนถึงตัวการใหญ่ซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบายตัวจริงได้

นอกจากนี้ อีกหนึ่งข้อจำกัดในระบบกฎหมายปกติของไทยก็คือ การจะเอาผิดผู้ทุจริตคอร์รัปชั่นได้จะต้องรอให้มีการกระทำทุจริตเกิดขึ้นสำเร็จ เกิดความเสียหายขึ้นแล้ว และมีผู้ยื่นเรื่องร้องเรียนเสียก่อน หน่วยงานปราบปรามจึงค่อยเริ่มกระบวนการสอบสวนดำเนินคดีเพื่อนำตัวผู้กระทำผิดมาลงโทษต่อไป ซึ่งในกรณีนี้ส่วนใหญ่ความเสียหายที่เกิดขึ้นมักจะคิดเป็นมูลค่ามหาศาล และแทบไม่มีทางที่จะยึดคืนมาจากผู้ทุจริตได้ครบมูลค่าความเสียหายได้เลย

ในการสัมมนาเรื่อง “การทุจริตเชิงนโยบาย : มาตรการในทางกฎหมายเพื่อควบคุมและป้องกันปัญหาการทุจริตเชิงนโยบายในประเทศไทย” ซึ่งจัดขึ้นเมื่อวันที่ 3 เม.ย. ที่รัฐสภา รศ.ดร.ปกป้อง ศรีสนิทเสนอว่าควรมีการบัญญัติความผิดฐานสมคบคิดกันกระทำการทุจริตซึ่งหมายความว่าสามารถดำเนินการเอาผิดกับผู้ที่สมคบกันโกงไม่ต้องรอให้เกิดความผิดสำเร็จขึ้นเสียก่อนเหมือนในปัจจุบัน การเพิ่มฐานความผิดในขั้นตอนของการสมคบคิด และการเพิ่มบทลงโทษจึงเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อยั้งการกระทำทุจริต หรือพูดง่ายๆ ว่าต่อให้ยังไม่ได้โกงจริงแค่เริ่มชักชวนคนอื่นมาร่วมกระบวนการทุจริตก็มีสิทธิถูกจับดำเนินคดีในฐานความผิดนี้ได้แล้ว

อย่างไรก็ตาม ถึงแม้การปรับปรุงกฎหมายต่อต้านการทุจริตให้เข้มงวดขึ้นจะเป็นเรื่องสำคัญที่ทุกฝ่ายต้องร่วมกันผลักดันให้เกิดขึ้น แต่ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันก็คือการทำให้กฎหมายมีความศักดิ์สิทธิ์ ถูกนำไปบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพและเสมอภาคเท่าเทียมกัน หากทำเช่นนี้ได้ จึงจะสามารถทำให้เกิดความศรัทธาในกลไกของกระบวนการยุติธรรม และทำให้คนโกงเกิดความกลัวเกรงไม่กล้ากระทำการทุจริต