ปฏิรูปภาษีงานยาก การเมืองขวางไปได้ไม่สุด

โดย...นันทิยา วรเพชรายุทธ

วันนี้รัฐบาลประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ ของสหรัฐ จะประกาศรายละเอียดร่างกฎหมายสำคัญที่สุดฉบับหนึ่งตามที่เคยหาเสียงเอาไว้ นั่นคือ “กฎหมายการปฏิรูปภาษี” ซึ่งถือเป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญที่สุดของการเร่งเครื่องเศรษฐกิจสหรัฐที่จะชี้ชะตาว่า การฟื้นตัวในยุคของทรัมป์จะไปได้ไกลอย่างที่ตั้งความหวังเอาไว้หรือไม่

ทรัมป์ยืนยันในการให้สัมภาษณ์กับเอพีว่า กฎหมายปฏิรูปภาษีฉบับนี้จะ “ยิ่งใหญ่ที่สุด” และให้สิทธิประโยชน์มากที่สุด เมื่อเทียบกับกฎหมายปฏิรูปภาษีทุกฉบับเท่าที่เคยมีมา

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาจาก “ข้อจำกัดทางการเมือง” ที่แทรกอยู่ในรายละเอียดของกระบวนการถกเถียงระหว่างรัฐบาลและสภาคองเกรส จึงมีความเสี่ยงไม่น้อยที่ร่างกฎหมายฉบับนี้จะไม่ได้ “พิเศษ” มากอย่างที่ทรัมป์คุยเอาไว้ โดยอาจเป็นได้เพียงมาตรการลดภาษีธรรมดาเท่านั้น ไม่ใช่การปฏิรูป และหากเลวร้ายกว่านั้นก็อาจถึงขั้นล่มปากอ่าว ซ้ำรอยร่างกฎหมายหลักประกันสุขภาพเมื่อไม่นานมานี้

ก่อนหน้านี้ รัฐบาลสหรัฐส่งสัญญาณเบื้องต้นออกมาว่าการปฏิรูปภาษีจะประกอบด้วย 3 ส่วนหลักๆ คือ 1.การลดภาษีภาคเอกชน 2.การลดภาษีนิติบุคคลธรรมดา และ 3.ภาษีชายแดนจำแนกตามถิ่นที่มา (Border Adjustment Tax : BAT)

ข้อสุดท้ายนี่เองที่เป็นประเด็นกังวลสำหรับทั่วโลกที่เป็น “ประเทศผู้ส่งออกไปสหรัฐ” เพราะหมายความว่าสหรัฐจะเปลี่ยนวิธีคิดกำไรของบริษัทอเมริกันที่จะนำมาคำนวณภาษีนิติบุคคล โดยอาจเทียบได้ง่ายๆ ว่า จะหันมาเก็บภาษีผู้นำเข้า และลดหย่อนภาษีให้ผู้ส่งออกแทน เพื่อนำรายได้นั้นมาชดเชยกับภาระจากการลดภาษี 2 ข้อแรก

อย่างไรก็ดี ทั้ง 3 ข้อดังกล่าวชนิดที่ยังไม่ลงรายละเอียดปลีกย่อย ก็ถือว่ายากและท้าทายมากแล้ว ตามที่รัฐมนตรีคลัง สตีเวน มนูชิน เคยระบุก่อนหน้านี้ว่าเป็นเรื่องที่ซับซ้อน และไม่น่าจะเสร็จทันก่อนเดือน ส.ค.นี้ ดังนั้นการที่ทรัมป์สร้างเซอร์ไพรส์ด้วยการเร่งรัดทีมงานให้เสร็จทันกลางสัปดาห์นี้ เพื่อให้มีผลงานได้พูดภายในโอกาสครบ 100 วันแรกของการทำงานภายในวันเสาร์ที่ 29 เม.ย. จึงมองได้ว่าร่างกฎหมายดังกล่าวน่าจะไม่สมบูรณ์ทันเวลา

ประการแรกนั้น เป็นที่คาดว่าภาษี BAT ซึ่งมีความซับซ้อนสูงและยากที่จะคุยได้ลงตัว น่าจะถูกถอดออกไปก่อน โดยนิวยอร์กไทมส์ได้รายงานอ้างแหล่งข่าวหลายคนที่เกี่ยวข้องว่า ทรัมป์ยอมแพ้ถอดเรื่องนี้ออกไปเพราะถูกต้านอย่างหนักจากภาคธุรกิจนำเข้า โดยเฉพาะในกลุ่มสินค้าอุปโภคบริโภค ที่อาจต้องผลักภาระต่อไปให้กับผู้บริโภคด้วย ซึ่งหากจะงัดข้อกันต่อก็อาจไม่ทันกำหนดในกลางสัปดาห์นี้ ดังนั้นจึงต้องถอดออกไปและเปิดช่องไว้สำหรับการพิจารณาในภายหลังแทน

หากออกมาในสูตรนี้ก็จะเป็นผลดีอย่างยิ่งต่อทั่วโลก ที่รอดพ้นจากอีกหนึ่งมาตรการกีดกันทางการค้ากลายๆ ของสหรัฐมาได้ชั่วคราว

ทว่า สูตรดังกล่าวก็จะเท่ากับว่านี่ไม่ใช่มาตรการปฏิรูปภาษีที่แท้จริง แต่เป็นเพียงแค่มาตรการลดภาษีธรรมดา และไม่ได้เป็นผลดีต่อสหรัฐอย่างแท้จริง เพราะต้องแลกมาด้วยภาระต้นทุนมหาศาลที่อาจไม่คุ้มค่าพอ

ภายใต้สูตรนี้รัฐบาลเสนอให้ลดภาษีนิติบุคคลลงมาเหลือเพียง 15% เท่านั้น จากปัจจุบันที่ 35-39.6% ซึ่งถือเป็นอัตราที่สูงที่สุดในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว นอกจากนี้จะลดภาษีการส่งผลกำไรกลับประเทศให้เหลือ 10% จากปัจจุบันที่ 35% เช่นกัน ซึ่งจะเท่ากับว่านี่เป็น “สูตรของทรัมป์” ไม่ใช่ “สูตรเดิมของพรรครีพับลิกัน” ที่นำโดย พอล ไรอัน ประธานสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐ ซึ่งเสนอให้ลดภาษีนิติบุคคลเหลือ 20% และต้องมีภาษี BAT ควบคู่ด้วยเพื่อชดเชยภาระขาดดุลงบประมาณ

สถานการณ์ดังกล่าวจึงเพิ่มความเสี่ยงที่ทรัมป์ต้องล็อบบี้อย่างหนักให้ได้เสียงโหวตจากสมาชิกสภาพรรครีพับลิกันมากเพียงพอ เพื่อไม่ให้ซ้ำรอยกับร่างกฎหมายหลักประกันสุขภาพก่อนหน้านี้

หากมีความเสี่ยงที่จะได้เสียงสนับสนุนในสภาไม่พอ โดยไม่น่าจะได้รับการโหวตจากพรรคเดโมแครต รัฐบาลทรัมป์ต้องหันไปใช้ “กระบวนการเจรจาต่อรอง” ในการผ่านกฎหมายเกี่ยวกับงบประมาณ ที่เปิดช่องให้ใช้เสียงโหวตในวุฒิสภาได้เพียง 51 เสียง จากการโหวตปกติที่ต้องใช้ 60 เสียง (ปัจจุบันรีพับลิกันมีเสียงในสภาสูง 52 เสียง)

ทว่า ช่องทางนี้ก็มีข้อจำกัดสำคัญที่กำหนดไว้ว่า ห้ามผ่านกฎหมายที่เพิ่มการขาดดุลงบประมาณเกิน 10 ปี ซึ่งหมายความว่าการผ่านกฎหมายปฏิรูปภาษีของทรัมป์อาจเป็นเพียง “กฎหมายชั่วคราว” เท่านั้น ขณะที่การประเมินเบื้องต้นของสำนักแผนภาษีสหรัฐ พบว่าแผนการลดภาษีของทรัมป์จะเพิ่มภาระหนี้ระยะยาวให้สหรัฐ ซึ่งภายใน 1 ทศวรรษจะมีหนี้เพิ่มขึ้นมาถึง 7.2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (ราว 248 ล้านล้านบาท)

ปัญหาของการเป็นกฎหมายชั่วคราวไม่เกิน 10 ปี หมายถึงผลกระทบต่อการตัดสินใจลงทุนของภาคเอกชน ที่ต้องแผนการลงทุนระยะยาว ซึ่งกฎหมายระยะสั้นอาจไม่เพียงพอที่จะช่วยให้บริษัทอเมริกันปรับโครงสร้าง เลิกการเลี่ยงภาษี และโยกกลับมาสหรัฐได้มากขึ้น โดยปัจจุบันมีบริษัทจำนวนมากที่ไปตั้งสำนักงานใหญ่ในต่างประเทศที่มีอัตราภาษีถูกกว่า และคาดว่ามีการสร้างผลกำไรในต่างประเทศสูงถึง 2 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (เกือบ 70 ล้านล้านบาท) ต่อปี

อย่างไรก็ตาม ไม่ว่ารายละเอียดจะออกมาอย่างไร จะไม่คุ้มค่าจริงๆ หรือจะก่อฟองสบู่ไว้รอในอนาคต แต่ที่สุดแล้วก็ยังต้องขึ้นอยู่กับฝีปากของเซลส์แมนเบอร์ 1 อย่างทรัมป์ ว่าจะโฆษณาชวน เชื่อผลงานชิ้นนี้ออกมาให้ตลาดฟังอย่างไร และกล่อมชาวอเมริกันรวมถึงตลาดทุนโลกอยู่หรือไม่ในวันนี้