การทวงคืนผืนป่ากับการเพิกถอนโฉนด

โดย...สมผล ตระกูลรุ่ง

“...กฎหมายนั้นไม่ใช่ตัวความยุติธรรม เป็นแต่เพียงเครื่องมืออย่างหนึ่ง สำหรับใช้ในการรักษาและอำนวยความยุติธรรมเท่านั้น การใช้กฎหมายจึงต้องมุ่งหมายใช้เพื่อรักษาความยุติธรรมไม่ใช่เพื่อรักษาตัวบทของกฎหมายเอง และการรักษาความยุติธรรมในแผ่นดิน ก็มิได้มีวงแคบอยู่เพียงแค่ขอบเขตของกฎหมาย หากต้องขยายออกไปให้ถึงศีลธรรมจรรยาตลอดจนเหตุและผลตามความเป็นจริงด้วย...”

ข้อความข้างต้นเป็นพระบรมราโชวาท พระบาทสมเด็จพระปรมินทร มหาภูมิพลอดุลยเดช ในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้วิชาความรู้ชั้นเนติบัณฑิตยสภา สมัยที่ 33 ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร 29 ต.ค. 2524

ระบบประมวลกฎหมายหรือกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรแบบบ้านเมืองเรานั้น ตัวบทกฎหมายมีความสำคัญ การออกกฎหมายแต่ละฉบับจึงต้องผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีสมาชิกเป็นร้อยๆ คน เป็นการระดมความคิดเห็นจากหลากหลายอาชีพ เพื่อให้ได้กฎหมายที่รอบคอบ ครอบคลุม และมีความเป็นธรรมมากที่สุด แม้ในทางปฏิบัติ สมาชิกส่วนหนึ่งจะหลับใหลน้ำลายยืดบ้าง อีกส่วนหนึ่งนั่งเล่นมือถือบ้าง อีกส่วนหนึ่งคอยฟังคำสั่งจากเจ้าของพรรคบ้างก็ตาม แต่หน่วยงานหรือผู้ที่เกี่ยวข้องไม่อาจหลับใหลหรือเล่นไลน์ได้  นอกจากนี้ เมื่อเป็นการพิจารณาโดยเปิดเผยในสภา สื่อมวลชน นักวิชาการ ตลอดจนประชาชนทั่วไปมีโอกาสได้แสดงความคิดเห็น

หลักการข้างต้นไม่ได้มีเจตนาจะต่อต้านการใช้มาตรา 44 แต่จะบอกว่า ขอให้ใช้ในกรณีจำเป็นจริงๆ อย่าใช้เป็นยาสามัญประจำบ้าน จนเกิดความผิดพลาดต้องใส่เกียร์ถอยกันบ่อยๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการนั่งท้ายรถกระบะ หรือการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ที่ออกคำสั่งวันนี้ อีก 2-3 วันต้องออกคำสั่งใหม่มายกเลิก ไม่ว่าเหตุผลการออกคำสั่งทั้งสองครั้งเป็นอย่างไร ไม่ว่าใครเป็นคนอยู่เบื้องหลัง แต่การออกกฎหมายกลับไปกลับมา ชักเข้าชักออกอย่างนี้ ทำให้เสียรังวัดมาตรา 44 ไปเป็นกระบุงโกย

การออกกฎหมายตามกระบวนการปกติ ต้องใช้ความละเอียดรอบคอบ กว่าจะออกกฎหมายได้แต่ละฉบับต้องผ่านการกลั่นกรองหลายขั้นตอน กฎหมายที่ดีจึงออกไม่ง่าย แต่การใช้กฎหมายกลับยากยิ่งกว่า ดังพระบรมราโชวาทของในหลวงรัชกาลที่ 9 ข้างต้น

ที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า แม้มีกฎหมายที่ดี แต่ถ้าไม่มีการบังคับใช้ กฎหมายก็มีค่าเป็นเพียงกระดาษเปื้อนหมึกเท่านั้น เช่น กรณีสัมภเวสีหน้าเหลี่ยม ทำผิดกฎหมายมากมายในขณะที่มีอำนาจ ทั้งหนีภาษี ทุจริตคอร์รัปชั่น แต่ไม่ถูกดำเนินคดี เพราะมีอำนาจควบคุมกลไกการบังคับใช้กฎหมายไว้ได้อย่างเบ็ดเสร็จ ความเป็นธรรมจึงไม่เกิด

ในวงการศาสนาก็เช่นเดียวกัน ถ้าพระฝ่ายปกครองไม่บังคับใช้ธรรมวินัย อลัชชีก็เต็มบ้านเต็มเมือง เช่นกรณีธัมมี่แห่งสำนักจานบิน ยักยอกทรัพย์ของวัด สมเด็จพระสังฆราชมีพระลิขิตว่าเป็นปาราชิก แต่มหาเถรไม่ทำอะไร ไม่รู้มีอะไรบังตาจึงได้ปล่อยให้เอาบุญเป็นสินค้าหลอกขายให้ชาวบ้านจนร่ำรวย สร้างอาณาจักรใหญ่โต จนกล้าท้าทายอำนาจรัฐ กล้าที่จะขัดขืนกฎหมายบ้านเมือง แม้อำนาจเบ็ดเสร็จอย่างมาตรา 44 ยังไม่สามารถจัดการได้ ทุกวันนี้ยังล่องลอยเย้ยกฎหมายบ้านเมือง คงจะรอวันที่นักเลือกตั้งขึ้นครองอำนาจ นักเลือกตั้งที่ยึดถือเงินเป็นสรณะ ก็จะเข้าทางธัมมี่ อลัชชีแห่งจานบินที่จะใช้เงินเบิกทางเป็นอภินิหารทางกฎหมายเอาตัวรอดเหมือนเมื่อปี 2549

อภินิหารหุ้นชินปี 2560 ที่ว่าแน่แล้ว ยังแพ้อภินิหารธัมมี่เมื่อปี 2549 เป็นอภินิหารในยุคเดียวกันที่คุณวิษณุ เป็นเสนาบดีดูแลด้านกฎหมาย อภินิหารเมื่อปี 2549 พัชร ยุติธรรมดำรง ตำแหน่งอัยการสูงสุด เป็นผู้สร้างประวัติศาสตร์ในวงการกฎหมายด้วยคำสั่งถอนฟ้องคดีที่ธัมมี่ถูกพนักงานอัยการฟ้องต่อศาลอาญา ข้อหายักยอกทรัพย์ เป็นการถอนฟ้องภายใต้อำนาจที่มีอยู่ตามตัวบทกฎหมาย ถอนฟ้องในขณะที่การพิจารณากำลังจะเสร็จสิ้นแล้ว ถ้าพิจารณาตามตัวบทกฎหมาย พัชรไม่ได้ทำอะไรผิดกฎหมาย แต่การใช้กฎหมายจะถูกต้องเหมาะสมและเป็นธรรมหรือไม่ เป็นอีกประเด็นหนึ่ง

ถ้าปี 2549 พัชรไม่ถอนฟ้องธัมมี่ สำนักจานบินคงไม่สร้างฐานอำนาจสร้างอาณาจักรใหญ่โตจนฝังรากลึกจนยากที่จะบังคับใช้กฎหมายกับอลัชชีผู้นี้ได้

การบังคับใช้กฎหมาย จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง

การเพิกถอนโฉนดที่ดินตามนโยบายทวงคืนผืนป่าก็เช่นเดียวกัน การทวงคืนผืนป่าคือการดำเนินการเอาผิดกับผู้บุกรุกป่า จึงเป็นนโยบายที่ดี แต่การปฏิบัติตามนโยบายจะต้องไม่ใช่การใช้กฎหมายไปรังแกชาวบ้าน หรือรังแกนักธุรกิจ

โฉนดที่ดิน เป็นเอกสารสิทธิที่หน่วยงานราชการออกให้กับราษฎร เป็นหลักฐานเบื้องต้นที่สร้างความมั่นใจให้กับราษฎรว่า เมื่อที่ดินใดมีหลักฐานสิทธิเป็นโฉนด ย่อมเป็นที่ดินที่ถูกต้อง ไม่ควรจะมีปัญหาให้เพิกถอนในภายหลังได้ โฉนดที่ดินนั้นออกโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ ต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบตามหลักเกณฑ์ทางราชการ ในเบื้องต้นจึงต้องถือว่าเป็นเอกสารที่ถูกต้องแท้จริงซึ่งเป็นไปตามหลักการของกฎหมายที่บัญญัติให้เอกสารที่ออกโดยราชการนั้น เป็นเอกสารมหาชนตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาตรา 127

การประกาศของกรมอุทยานฯ ที่จะยกเลิกโฉนดที่ดินทั้งหมดที่อยู่ในเขตอุทยาน เป็นการทำลายความเชื่อถือ ทำลายความเป็นเอกสารมหาชน จริงอยู่ โฉนดบางแปลงออกโดยการสมคบกันทุจริต ออกโดยการสร้างหลักฐานเท็จ ซึ่งต้องดำเนินการทั้งเจ้าหน้าที่และผู้ที่ร่วมกันทุจริตกับเจ้าหน้าที่ แต่ก็ต้องดำเนินการด้วยความระมัดระวัง ไม่ทำแบบเหวี่ยงแห

สำหรับประชาชนหรือผู้ประกอบธุรกิจที่สุจริต เพียงการตั้งกรรมการสอบสวนเพื่อยกเลิกโฉนด แม้จะยังไม่มีข้อสรุปว่า จะยกเลิกโฉนดหรือไม่ เพียงเท่านี้ก็สร้างความเสียหายให้กับธุรกิจ ก่อให้เกิดความไม่เชื่อมั่นในที่ดินที่มีเอกสารสิทธิเป็นโฉนดแล้ว การใช้อำนาจตามที่กฎหมายบัญญัติ แม้จะไม่เป็นความผิด แต่ก็ต้องใช้กฎหมายอย่างเหมาะสมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ไม่เป็นการกลั่นแกล้งผู้หนึ่งผู้ใด และต้องไม่ใช่ใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อหาประโยชน์ใส่ตัวซึ่งมีมากในวงราชการ

ตัวบทกฎหมายที่ให้อำนาจเพิกถอนโฉนดตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา 61 ที่บัญญัติว่า เมื่อความปรากฏว่า มีการออกโฉนดคลาดเคลื่อน ให้อธิบดีมีอำนาจสั่งเพิกถอนได้ โดยให้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณา  คำว่า “ความปรากฏว่า” นี้เป็นช่องทางให้อธิบดีกรมที่ดินใช้ดุลพินิจโดยไม่มีขอบเขต เป็นการใช้ตามอำเภอใจ ซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายกับเจ้าของโฉนดที่ดินเป็นอย่างมาก

การอ้าง ความปรากฏว่า จึงน่าจะมีการตรวจสอบว่า มีความปรากฏว่าจริงหรือเปล่า หรือเป็นเพียงข้ออ้างเพื่อตั้งกรรมการพิจารณายกเลิกโฉนดที่ดิน เท่านั้น