อำนาจพิเศษกับระบอบประชาธิปไตย

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

อำนาจพิเศษไม่ได้มีแต่ในระบอบกษัตริย์

คำไทยที่ว่า “อำนาจพิเศษ” นี้ แปลความมาจากภาษาอังกฤษที่ว่า “Prerogative” เป็นคำที่ใช้ควบคู่มากับพัฒนาการทางการเมืองการปกครองของประเทศอังกฤษ ที่มีระบอบกษัตริย์ปกครองมาแต่โบราณ แต่เดิมหมายถึง “พระราชอำนาจ” ซึ่งก็คืออำนาจอันล้นพ้นที่เป็นของกษัตริย์ทั้งสิ้นทั้งปวงเหนืออาณาประชาราษฎร์ แต่ต่อมาเมื่อระบอบรัฐสภาเริ่มเติบโต พระราชอำนาจของกษัตริย์อังกฤษก็ถูกควบคุมและถูกลดทอนให้ลดน้อยถอยลง แต่กระนั้นกษัตริย์ก็ยังทรงมีพระราชอำนาจที่จะทรงดำเนินการบางเรื่องในทางการเมืองการปกครองได้บ้าง อาจจะด้วยเป็นพระราชประเพณีที่เคยปฏิบัติมา หรือที่ประชาชนยินยอมพร้อมใจมอบให้

อำนาจพิเศษ ซึ่งก็คือ “อำนาจเฉพาะตัวของบุคคล” ในทัศนะของนักประชาธิปไตยถือว่าเป็นคู่ตรงกันข้ามหรือ “คู่แย้ง” (Dual Contradiction) กับ “อำนาจตามกฎหมาย” ของระบอบนิติรัฐ อันเป็นรากฐานของระบอบประชาธิปไตย บางครั้งอำนาจพิเศษนี้ก็ถูกเรียกว่า “อำนาจนอกเหนือกฎหมาย” (Extra Legally) ทว่าในระบอบประชาธิปไตยก็ยังมีการให้อำนาจพิเศษนี้แก่ผู้ปกครอง อย่างเช่น ประธานาธิบดี หรือนายกรัฐมนตรี เพื่อใช้ดำเนินการในบางสถานการณ์ที่ไม่อาจคาดการณ์ได้ ที่เรียกว่า “วิกฤต” หรือเหตุฉุกเฉิน

จอห์น ล็อก (John Locke) ปรัชญาเมธีชาวอังกฤษ ที่นักรัฐศาสตร์ขนานนามว่าเป็น “บิดาแห่งลัทธิสัญญาประชาคม” ได้กล่าวถึงอำนาจพิเศษนี้ไว้อย่างจริงจัง ว่ายังคงเป็นสิ่งจำเป็นในทุกระบอบการเมืองการปกครอง (ในสมัยของล็อก ที่มีชีวิตอยู่ระหว่าง ค.ศ. 1632 ถึง ค.ศ. 1704 ยังไม่มีระบอบสาธารณรัฐหรือรัฐประชาธิปไตยเกิดขึ้น แต่ระบอบรัฐสภาที่สมาชิกสภาของอังกฤษยุคนั้นสามารถควบคุมและกำหนดบทบาทของกษัตริย์ได้พอควรกำลังพัฒนาไปอย่างมาก ทำให้ล็อกจินตนาการไปถึงระบอบที่ประชาชนสามารถควบคุมผู้ปกครองได้ทั้งหมด โดยที่ผู้ปกครองจะสามารถกระทำการต่างๆ ได้แค่ที่ประชาชนกำหนดหรือมอบหมายให้เท่านั้น ซึ่งล็อกเรียกสิ่งนี้ว่า “สัญญาประชาคม” หรือ Social Contract) โดยล็อกเรียกว่า “อำนาจพิเศษของฝ่ายบริหาร” (Executive Prerogative) ซึ่งมีปรากฏอยู่ในการปกครองของประเทศสหรัฐอเมริกา (ประกาศใช้เมื่อ ค.ศ. 1776 หลังจากที่ล็อกเสียชีวิตไปได้ 72 ปี) ประเทศที่ได้ชื่อว่าเป็น “Lockeanism” หรือ “ล็อกนิยม” ดังที่ได้นำแนวคิดหลายๆ อย่างที่ล็อกคิดค้นขึ้นนั้นมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของคนอเมริกัน ที่ยังใช้ต่อมาโดยไม่เคยถูกฉีกทิ้งมากว่า 240 ปี (แต่เขาใช้อย่างทะนุถนอมโดยการปรับแก้ตามยุคสมัยและความจำเป็น)

รอสส์ เจ. คอร์เบทท์ นักรัฐศาสตร์ในสมัยปัจจุบันได้วิเคราะห์แนวคิดของล็อกในเรื่องอำนาจพิเศษว่า หมายถึง “อำนาจทางการเมืองการปกครอง 5 อย่าง” คือ

1. “อำนาจของเจ้าผู้ปกครอง” ที่ล็อกเองก็ยังเห็นว่าแม้กษัตริย์จะถูกควบคุมโดยรัฐสภา แต่ก็ยังสามารถที่จะใช้พระราชอำนาจที่เคยมีมาแต่เดิมนั้นได้พอสมควร โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ไม่อาจคาดเดาว่าจะเกิดขึ้นได้ล่วงหน้า ตราบใดที่การกระทำนั้นกระทำไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนและเป็นไปตามเจตนารมณ์หรือความต้องการของประชาชน

2. “อำนาจเพื่อสาธารณประโยชน์” ให้แก่ผู้ปกครองใดๆ ที่สามารถจะกำหนดการกระทำต่างๆ ขึ้นได้ในบางครั้ง ในบางสถานการณ์ โดยที่อาจจะไม่มีกฎหมายกำหนด หรือแม้จะต้องขัดต่อกฎหมายในบางครั้ง แต่เป็นการกระทำ “ที่จำเป็น” เพื่อแก้ไขสถานการณ์ให้เกิดผลดีหรือคลี่คลายปัญหาแก่ส่วนรวม (น่าจะคล้ายๆ กับการใช้กฎหมายพิเศษหรือประกาศกฎอัยการศึกในระบอบเผด็จการ)

3. “อำนาจที่ประชาชนอนุญาตให้แก่ผู้ปกครอง” ในทางการเมืองการปกครองบางครั้งก็ถือเป็น “ฉันทานุมัติ” ที่ประชาชนอนุญาตให้ด้วยความยินดี หรือ “ไว้เนื้อเชื่อใจ” ว่าผู้ปกครองคงจะไม่ละเมิดหรือทำร้ายประชาชน การใช้อำนาจพิเศษแบบนี้จะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความไว้วางใจ ซึ่งผู้ปกครองนั้นก็จะต้องเป็นผู้ปกครองที่ดี มีคุณธรรม และมีความรับผิดชอบ

4. “อำนาจที่จะใช้ดุลพินิจ” ในบางสถานการณ์ที่สังคมมีความขัดแย้ง ประชาชนอาจจะแบ่งเป็นฝักเป็นฝ่าย ไม่สามารถจะรอมชอมกันได้ จึงต้องเป็นหน้าที่ของผู้ปกครองที่จะต้องเข้าไปเป็น “คนกลาง” ร่วมแก้ไขสถานการณ์ รวมถึงในปัญหาบางอย่างที่ประชาชนตกลงกันไม่ได้ ผู้ปกครองก็ต้องใช้ดุลพินิจเพื่อหาทางเลือกที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน อันเป็นประโยชน์แก่ทุกฝ่าย

5. “อำนาจพิเศษเด็ดขาด” ที่ล็อกถือว่าเป็นสิทธิโดยธรรมชาติของผู้ปกครองในการที่จะกระทำการบางสิ่งบางอย่างอย่างรวดเร็วและเด็ดขาด อันจะช่วยให้ภาวะผู้นำของผู้ปกครองนั้นยังคงอยู่ อย่างไรก็ตามผู้ปกครองควรจะใช้อำนาจนี้เพื่อส่วนรวมเท่านั้น ทั้งนี้จะต้องไม่ทำร้ายหรือก่อให้เกิดความเสียหายใดๆ แก่ประชาชน อันแสดงถึงคุณลักษณะของความเป็นผู้นำนั้นเช่นกัน

เขียนมาถึงตรงนี้ผู้เขียนก็เลยให้อภัย คสช.ที่พยายามจะวางโรดแมปให้ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตย ว่าท่านก็ใช้อำนาจพิเศษได้ดีในระดับหนึ่ง เพราะท่านก็พยายามจะทำอะไรที่จะเอาอกเอาใจประชาชนอยู่มาก ในขณะเดียวกันท่านก็พยายามที่จะใช้อำนาจเด็ดขาดเข้าแก้ไขปัญหา ทั้งเรื่องเล็กเรื่องใหญ่ (จนมั่วไปหมด) เพราะเห็นว่าถ้าเป็นภาวะปกติคงจะไม่มีใครกล้าใช้อำนาจแบบนี้ (แม้จะพิสูจน์แล้วว่าที่สุดก็แก้ไขอะไรไม่ได้) ซึ่งก็ไม่ได้ขัดอะไรกับหลักการของการใช้อำนาจพิเศษในระบอบประชาธิปไตยดังที่กล่าวมาข้างต้นนี้ มีเพียงอย่างเดียวที่คนทั้งหลายอาจจะแคลงใจ นั่นก็คือหลังจากที่มีการเลือกตั้ง (ซึ่งก็ยังไม่แน่ใจว่าจะในปีหน้าหรือปีโน้น) ท่านจะยังคงอยู่ในฐานะอย่างไรในการประคับประคองประชาธิปไตยนี้