บรรษัทน้ำมันฯ ปมร้อนสั่นคลอนรัฐบาล

โดย...ดวงนภา ประเสริฐพงษ์

ภายหลัง ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล อดีตรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจในรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ตั้งโต๊ะแถลงข่าวออกสื่อ ถึงความไม่ชอบมาพากลของร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. ... ในกรณีมีการเพิ่มบทเฉพาะกาลมาตราที่ 10/1 ระบุให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ (NationalOil Company) เมื่อมีความพร้อม โดยให้พิจารณาจากผลการศึกษาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในรายละเอียดของรูปแบบและวิธีการดำเนินการจัดตั้งซึ่งได้บรรจุเข้าไปในกฎหมายเพื่อให้มีการนำไปสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในวาระที่ 2 และ 3 ทั้งที่ก่อนหน้านี้ไม่เคยมีการถูกกล่าวถึงในการพิจารณาวาระที่ 1

ขณะเดียวกันยังมีการกล่าวถึงกลุ่มนายทหาร 6 คน ที่พยายามผลักดันให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ จนกลายเป็นวิวาทะผ่านสื่อระหว่างฝ่ายที่เห็นด้วยกับฝ่ายที่ไม่เห็นด้วย

ม.ร.ว.ปรีดิยาธร ระบุว่า การพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม และ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม เกิดขึ้นเนื่องจากช่วง 2 ปีก่อนหน้านี้ หลังรัฐบาลเตรียมประกาศเชิญชวนให้สิทธิสัมปทานสำรวจปิโตรเลียมรอบ 21 ปรากฏว่ามีกลุ่มผู้คัดค้านต้องการให้แก้กฎหมายปิโตรเลียมฉบับเดิม เพื่อเพิ่มทางเลือกในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมของไทยให้มีความหลากหลายมากขึ้น จากเดิมที่มีเพียงระบบสัมปทานเพียงอย่างเดียว ไปสู่การสำรวจและผลิตในรูปแบบระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (พีเอสซี) และระบบจ้างสำรวจและผลิต (เอสซี)

ทั้งนี้ เห็นด้วยกับประเด็นดังกล่าวจึงดำเนินการตามเพื่อให้เกิดผลประโยชน์กับประเทศชาติ แต่หลังจากนั้นนายกรัฐมนตรีได้เข้าพบเพื่อชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการพลังงาน (กมธ.) สนช. ซึ่ง กมธ.มีการเสนอให้จัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติเข้าไปใน พ.ร.บ.ฉบับนี้ด้วย ซึ่งได้ปฏิเสธพร้อมย้ำว่ากระทรวงพลังงานไม่มีนโยบายเรื่องการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันฯ ดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม สาเหตุที่ไม่ควรจัดตั้งบรรษัทน้ำมันฯ ก็คือข้อความในร่างกฎหมายระบุว่า บรรษัทน้ำมันแห่งชาติเป็นผู้ถือสิทธิในทรัพยากรปิโตรเลียมทุกชนิดของประเทศ และอีกข้อความที่ระบุว่า ในระยะเริ่มต้นของการดำเนินงานให้กรมการพลังงานทหารเป็นหน่วยงานที่บริหารบรรษัทน้ำมันแห่งชาติไปก่อน เมื่อพิจารณาแล้วหากเป็นไปตามร่างดังกล่าวเท่ากับว่ากิจการน้ำมันของไทยถอยหลังไปเหมือนกับเมื่อ 50 ปีก่อน ที่บรรษัทน้ำมันฯ จะเป็นศูนย์กลางบริหารจัดการแบบเบ็ดเสร็จ ขณะที่โครงสร้างของการผลิตน้ำมันที่ใช้อยู่ในปัจจุบันถือว่าเป็นวิธีที่ดีที่สุด เพราะในหลายประเทศเลือกที่จะใช้ระบบนี้ โดยผู้ถือสิทธิในทรัพยากรพลังงานที่ถูกต้อง คือกระทรวงพลังงานหรือรัฐบาลมีความโปร่งใสทุกขั้นตอน

ด้านกระทรวงพลังงานยังคงมองไม่เห็นถึงความจำเป็นในการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันฯ ที่ว่านี้ เพราะปัจจุบันรูปแบบของการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำมันของประเทศก็มีความคล้ายเอ็นโอซีอยู่แล้ว โดยมีการกำกับดูแลโดยรัฐที่มีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติที่รับนโยบายตรงจากกระทรวงพลังงาน ทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล หรือเรกูเลเตอร์ ส่วนฝ่ายปฏิบัติการหรือโอเปอเรเตอร์มีบริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (ปตท.สผ.) ทำหน้าที่สำรวจและผลิต ส่วนหน่วยงานดูแลการค้าคือ บริษัท ปตท. ที่เป็นรัฐวิสาหกิจที่ถูกกำกับโดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งการบริหารจัดการมีการคานอำนาจซึ่งกันและกันอยู่ ถ้ามีการรวมอำนาจไว้ที่เอ็นโอซีที่เดียวอาจนำมาซึ่งการผูกขาด และจะเกิดความเสี่ยงกรณีการลงทุนได้

สราวุธ แก้วตาทิพย์ รองอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กล่าวว่ายกตัวอย่างสมมติว่าประเทศเลือกที่จะมีบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ หากมีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมต้องเจาะหลุมสำรวจ โดย 1 หลุมใช้เงิน 3 ล้านเหรียญสหรัฐ หากขุดไป 10 หลุมไม่เจอแหล่งปิโตรเลียม เงินลงทุนนี้รัฐจะทำอย่างไร ตรงนี้เป็นโจทย์ที่ต้องคิดกันต่อ เพราะใช้เงินจำนวนมาก

เมื่อสอบทานถึงฝ่ายที่สนับสนุนให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ โดยเครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทย (คปพ.) วางรูปแบบบรรษัทน้ำมันฯ ไว้ว่า การให้ภาครัฐเข้ามาบริหารจัดการปิโตรเลียมจะทำให้รัฐและประชาชนได้รับผลประโยชน์อย่างแท้จริงมากกว่า และไม่ควรกังวลว่าทหารจะเข้ามาจัดการ เพราะทหารย่อมคำนึงถึงประโยชน์ของประเทศเป็นหลัก ส่วนกรณีที่กรมการพลังงานทหารจะเข้ามากำกับดูแล คงต้องขึ้นอยู่กับโมเดลที่จะวางไว้ จะให้เข้ามาดูแลในส่วนไหน เนื่องจากในกฎหมายยังไม่ได้ระบุรายละเอียดของโครงสร้างการบริหารที่ชัดเจน โดยกำหนดเป็นหลักการที่จะต้องมีการศึกษากันต่อไป

ทั้งนี้ บทบาทของบรรษัทน้ำมันฯที่ภาคประชาชนให้ความเห็นไว้ สามารถทำเป็นบันได 3 ขั้น คือ ขั้นที่ 1 ต้องทำหน้าที่ใน 2 บทบาท คือ การขายปิโตรเลียมแทนเอกชน เพราะหากให้เอกชนมาจัดการ หน่วยงานรัฐไม่สามารถตรวจสอบเอกชนได้ และบทบาทในการถือกรรมสิทธิ์แทนรัฐเช่น ท่อก๊าซ แท่นขุดเจาะปิโตรเลียม

ส่วนบันไดขั้นที่ 2 ต้องมีบุคลากรที่มีความรู้ ไม่ต่างจากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) คณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) หรือเอกชน และให้ผลตอบแทนน่าพึงพอใจ ซึ่งบันไดที่ 1-2 สามารถทำได้ โดยไม่ต้องใช้คนมาก และบันไดขั้นที่ 3 บรรษัทน้ำมันฯ สามารถทำธุรกิจได้เองทุกขั้นตอน แต่อยากให้ดูตัวอย่างจากประเทศเม็กซิโก เพื่อพิจารณาว่าไทยพร้อมถึงขั้นนั้นหรือไม่

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าภาคประชาชนจะไม่ได้เห็นด้วยกับสาระสำคัญของกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ แต่ก็เห็นด้วยกับการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติที่สอดคล้องกับแนวคิดของคณะกรรมาธิการพลังงาน สนช. ซึ่งเป็นเรื่องที่รัฐบาลคงปฏิเสธไม่ได้ในการหยิบขึ้นมาพิจารณา เพื่อรับฟังความเห็นไว้ พร้อมกับให้มีการศึกษาร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อเป็นการผ่อนคลายข้อขัดแย้งทางความคิดที่กำลังเกิดขึ้น

หลักสำคัญรัฐบาลคงต้องมีความจริงใจในการพิจารณาความจำเป็นของการมีบรรษัทน้ำมันฯ บนพื้นฐานของประโยชน์ของประเทศเป็นสำคัญ เพราะในหลายประเทศที่มีการนำระบบนี้มาใช้ก็มีทั้งประสบความสำเร็จและล้มเหลวในคราวเดียวกัน ขึ้นอยู่กับรูปแบบที่จะนำมาใช้ให้เหมาะกับศักยภาพของประเทศเพียงใด ที่สำคัญควรร่างกฎหมายขึ้นมาอีกฉบับเพื่อรองรับการบริหารจัดการ

ขณะเดียวกัน การรับฟังความเห็นเสียงสะท้อนที่เกิดขึ้นในสังคม ก็น่าจะเป็นเครื่องมือตัดสินใจได้อย่างหนึ่ง เนื่องจากนโยบายพลังงานหลายเรื่องกำลังเป็นประเด็นร้อนที่สั่นคลอนเสถียรภาพของรัฐบาลอยู่ไม่น้อยทั้งเรื่องโรงไฟฟ้าถ่านหิน ตลอดจนกฎหมายปิโตรเลียม