ภาษีกับการเปลี่ยนพฤติกรรมบริโภค

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

บทบาทของรัฐต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคในระบบเศรษฐกิจมีความหลากหลายมากขึ้น รวมถึงมาตรการที่สร้างเงื่อนไขในลักษณะที่เป็นต้นทุน (หรือเป็นภาระ) ต่อผู้บริโภค เช่น การเก็บภาษีน้ำตาล เพื่อให้ต้นทุนของการใช้น้ำตาลแพงขึ้น ผู้บริโภคจะได้ลดการบริโภคน้ำตาลลง ฯลฯ การดำเนินมาตรการภาษีที่มีผลต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคจึงต้องคำนึงถึงเสมอใน 3 ประเด็นที่สำคัญ คือ

ประเด็นแรก เหตุผลของการกำหนดนโยบาย (Policy Reasoning) โดยปกติการกำหนดนโยบายหรือมาตรการทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องมีเหตุผลเพียงพอที่รัฐจะต้องเข้าไปมีบทบาทในเรื่องนั้นๆ เสมอ และอาจทำให้เกิดประโยชน์กับบุคคลบางกลุ่ม แต่เกิดผลกระทบทางลบกับคนอีกกลุ่มหนึ่ง นโยบายทางภาษีในที่นี้ ส่วนใหญ่มีผลให้ผู้บริโภคสามารถบริโภคได้น้อยลง แต่ผู้บริโภคที่ชื่นชอบการบริโภคย่อมรู้สึกไม่ดีกับมาตรการภาษี จนบางครั้งถึงขั้น ต่อต้านมาตรการภาษี ตลอดจนความไม่ชัดเจนว่ามาตรการภาษีมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดเก็บรายได้ หรือจำกัดหรือเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภค

ข่าวสารที่ถูกสื่อออกมาดูเหมือนเหตุผลจัดเก็บภาษีน้ำตาล จะเป็นการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคน้ำตาลมากกว่าการจัดเก็บรายได้ ด้วยเหตุผลว่าคนไทยบริโภคน้ำตาลมากเกินไปและเป็นผลเสียต่อสุขภาพ เช่น เป็นโรคอ้วน เบาหวาน ความดัน ฯลฯ

ปัญหาของการนำมาตรการจัดเก็บภาษีน้ำตาลจึงไปอยู่ที่รัฐ ที่ในอดีตเคยมองว่าน้ำตาลเป็นสินค้าจำเป็น และต้องการให้ประชาชนสามารถเข้าถึง (ซื้อหา) ได้สะดวกในราคาที่ไม่แพง น้ำตาลจึงกลายเป็นสินค้าไม่กี่รายการที่มีการควบคุมราคา ไม่ให้ “สูงเกินไป” นานเข้าก็บ่มเพาะให้คนไทยนิยมบริโภคน้ำตาลหรือของหวานจนติด ความขัดแย้งนี้จึงจำเป็นต้องอธิบายหรือทำให้ชัดเจน ไม่เช่นนั้นก็จะกลายเป็นว่ารัฐมีสองมาตรการ ทั้งมาตรการลดการบริโภคและมาตรการสนับสนุนให้สินค้ามีราคาไม่แพงในเวลาเดียวกัน

ประเด็นถัดมา รัฐเห็นว่าพฤติกรรมการบริโภคน้ำตาลในปัจจุบันไม่สมเหตุสมผลหรือไม่ การบริโภคมากเกินไปโดยผู้บริโภคทราบดีว่าเกิดผลเสียต่อร่างกาย หรือเพราะผู้บริโภคขาดความรู้ความเข้าใจเรื่องโภชนาการ ถ้าเพราะผู้บริโภคขาดข้อมูล ความเข้าใจด้านโภชนาการ มาตรการที่น่าจะให้ผลสัมฤทธิ์ดีกว่า คือ การให้ข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้อง มาตรการภาษีจึงอาจไม่มีผลต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภค หรือมีผลน้อยมาก และไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์ แต่ทำให้เข้าใจผิดไปได้ว่า รัฐต้องเก็บภาษีจากการบริโภคน้ำตาล เพราะมีเป้าหมายด้านรายได้เป็นสำคัญ และอาจเกิดการต่อต้านจากกลุ่มผู้บริโภคที่นิยมการบริโภคของหวานได้

ประเด็นสุดท้าย คือ ประสิทธิภาพของมาตรการ ถ้าการจัดเก็บภาษีมีเป้าหมายเพื่อให้ผู้บริโภคปรับเปลี่ยนพฤติกรรมโดยลดการบริโภคน้ำตาลลง ประสิทธิภาพของมาตรการจะขึ้นอยู่กับความยืดหยุ่นต่อราคาของการบริโภคน้ำตาล ผู้บริโภคที่ติดหรือนิยมรับประทานของรสชาติหวานมักจะมีความยืดหยุ่นต่อราคาต่ำ การเก็บภาษีทำให้ราคาน้ำตาลเพิ่มขึ้น แต่ทำให้ความต้องการน้ำตาลลดลงเพียงเล็กน้อย หรือไม่ลดลงเลย ผลจึงเป็นเพียงการเพิ่มรายได้ภาษีของภาครัฐ

นอกจากนี้ น้ำตาลเป็นวัตถุดิบที่ใช้ในอุตสาหกรรมอื่นอีกหลายอุตสาหกรรม เช่น อุตสาหกรรมอาหาร (โดยเฉพาะขนม) เครื่องดื่ม อุตสาหกรรมแปรรูปสินค้าเกษตร ฯลฯ ที่กระทบทั้งต้นทุนเพิ่มขึ้น ความต้องการสินค้าลดลง กระทบต่ออุตสาหกรรมเกี่ยวเนื่อง และอุตสาหกรรมสนับสนุนด้วย เงื่อนไขข้อตกลงต่างๆ ระหว่างเกษตรกรชาวไร่อ้อย โรงงานน้ำตาล และภาครัฐ (ในรูปแบบของการอุดหนุน) จะเป็นอย่างไร มีการเปลี่นแปลงหรือไม่ ปัจจัยเหล่านี้ล้วนต้องประเมินในรูปแบบของผลกระทบต่อสวัสดิการสังคม เพื่อให้เห็นถึงประสิทธิภาพของการดำเนินมาตรการเก็บภาษีน้ำตาลเทียบกับทางเลือกอื่นๆ

บทเรียนในอดีตที่ผ่านมา การใช้มาตรการภาษีเพื่อปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์แสดงให้เห็นว่าลำพังภาษีอย่างเดียวไม่พอที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภค ทั้งการลดการบริโภคลงและการบริโภคอย่างสมเหตุสมผล ในที่สุดมาตรการภาษีที่นำมาใช้จึงมีผลสำคัญเพียงแค่เป็นแหล่งในการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐ กลายเป็นว่าผู้ดำเนินมาตรการให้ความสำคัญกับเป้าหมายรายได้ (ซึ่งไม่ใช่เป้าหมายหลักของการดำเนินมาตรการ) และพยายามจะจัดเก็บรายได้เพิ่มมากขึ้น ทั้งที่การเพิ่มขึ้นของรายได้หมายถึงการเพิ่มขึ้นของการบริโภค ซึ่งไม่สอดคล้องกับเป้าหมายของมาตรการในการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภค