PPP : กลยุทธ์ใหม่ของ การลงทุนที่รัฐเดิมพัน?

โดย...คณิน พีระวัฒนชาติ ธนาคารแห่งประเทศไทย

คงไม่อาจปฏิเสธได้ว่าโครงสร้างพื้นฐานสำคัญหลายอย่างของประเทศ ทั้งระบบขนส่ง ระบบสาธารณูปโภค หรือระบบการศึกษา ไม่ได้รับการพัฒนาอย่างจริงจังมาเป็นเวลานาน ขาดความต่อเนื่องของการลงทุนขนาดใหญ่มานับสิบปี จากที่สัดส่วนการลงทุนภาครัฐเคยสูงถึงประมาณ 40% ต่อ GDP ก่อนช่วงวิกฤตปี 2540 ก็กลับมาฟื้นตัวได้ช้ากว่าประเทศอื่นๆ โดยปัจจุบันมีสัดส่วนเพียง 24% ต่อ GDP ส่งผลให้คุณภาพของโครงสร้างพื้นฐานที่ประเมินโดยสถาบันจัดอันดับความสามารถในการแข่งขัน ทั้ง World Economic Forum และ IMD ต่างมีแนวโน้มลดลง

อย่างไรก็ดี ความหวังที่จะเห็นการเปลี่ยนแปลงดูจะสดใสมากขึ้น จากที่รัฐมีความพยายามเร่งรัดโครงการลงทุนออกมาจำนวนมาก โดยหนึ่งในนโยบายที่รัฐบาลให้ความสนใจเป็นพิเศษคือ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน หรือ Public Private Partnerships (PPP) ซึ่งคิดเป็นกว่า 20% ของแผนลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทั้งหมด จึงอาจสร้างคำถามให้กับสังคมว่า PPP เป็นทางเลือกที่คุ้มค่าและเป็นประโยชน์สำหรับประเทศในระยะยาวจริงหรือ

ทำความรู้จักกับ PPP

PPP เป็นการร่วมกันพัฒนาและให้บริการสาธารณะของภาครัฐและเอกชน ซึ่งบริษัทเอกชน อาจเป็นผู้ให้บริการ บริหารระบบ หรือก่อสร้างงานโยธาก็ได้ โดยทั้งสองฝ่ายจะมีการจัดสรรผลประโยชน์และความเสี่ยงร่วมกัน ทั้งที่เป็นรูปแบบ (1) Net Cost คือเอกชนได้รับสิทธิในการจัดเก็บรายได้ และจัดสรรผลตอบแทนบางส่วนให้แก่ภาครัฐตามข้อตกลง ซึ่งเอกชนจะต้องรับความเสี่ยงจากผลดำเนินงานทั้งหมด หรือ (2) Gross Cost ภาครัฐจัดเก็บรายได้ทั้งหมด และชดเชยค่าตอบแทนให้บริษัทเอกชนตามค่าใช้จ่ายสำหรับการดำเนินงาน (Full Operating Cost) แบบคงที่ (Fixed Payments)

ถอดบทเรียน PPP จากต่างประเทศ

เหตุผลหลักที่ PPP ถูกนำมาใช้แพร่หลายมากขึ้นในหลายประเทศ คือ การลงทุนรูปแบบ PPP ช่วยลดภาระงบประมาณและการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลได้ เพราะการลงทุนขนาดใหญ่ ต้องใช้เม็ดเงินมูลค่ามหาศาล หากให้รัฐดำเนินการโดยลำพังอาจเกิดขึ้นได้ยาก โดยเฉพาะเมื่อประเทศประสบกับภาระหนี้เงินกู้เดิม และภาระด้านสวัสดิการสังคมที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ การเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนยังเป็นการสร้างกลไกการแข่งขันช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและคุณภาพของบริการสาธารณะที่ประชาชนได้รับอีกด้วย ยกตัวอย่างประสบการณ์ต่างประเทศ กรณีของรัฐบาลอังกฤษให้สิทธิเอกชนลงทุนในโรงเรียน หรือโรงพยาบาล ผ่านโครงการ Private Finance Initiative (PFI) ซึ่งพบว่าเอกชนสามารถบริหารจัดการได้ดีกว่ากรณีที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการเอง โดยกว่า 89% ของโครงการส่งมอบได้ตามกำหนดเวลา และ 81% เป็นที่พึงพอใจของประชาชน หรือกรณีของสหรัฐอเมริกาที่กระทรวงคมนาคมร่วมกับบริษัทเทคโนโลยีเอกชนลงทุนในโครงการก่อสร้างทางเท้า Kinetic Pavers แปลงพลังงานจากการเดินบนถนนเป็นพลังงานไฟฟ้า จะเห็นได้ว่าการดึงความเชี่ยวชาญเฉพาะทางและเทคโนโลยีของเอกชนมาใช้ยังช่วยก่อให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ ได้อีกด้วย

แม้ประโยชน์จากการลงทุนรูปแบบ PPP จะมีค่อนข้างมาก แต่ในทางปฏิบัติโครงการเหล่านี้เกิดขึ้นได้ยาก เพราะเป้าหมายของรัฐบาลคือการให้บริการสาธารณะต่างกับเอกชนที่มุ่งแสวงหากำไร จากการศึกษาของ IMF พบว่าโครงการ PPP กว่า 55% ต้องมีการเจรจาทำสัญญาใหม่ และในหลายประเทศยังพบว่าความซับซ้อนและความไม่แน่นอนของ PPP มักลงเอยด้วยความล้มเหลว และทิ้งภาระให้กับรัฐบาล เช่น โครงการลงทุนทางถนนที่ใหญ่ที่สุดในโลกของประเทศเม็กซิโกปี 1990 ที่ผู้รับสัมปทานไม่สามารถบริหารต้นทุนและความเสี่ยงได้ การก่อสร้างเกิดความล่าช้าและขาดทุนจนรัฐบาลต้องช่วยเหลือและรับภาระหนี้สินอีกกว่า 5,000 ล้านเหรียญสหรัฐ เป็นต้น

สร้างสมดุลระหว่างผลตอบแทนเอกชนและเป้าหมายรัฐบาล

การทำโครงการ PPP ให้สำเร็จไม่ใช่เรื่องง่าย สิ่งสำคัญที่สุดคือการหาสมดุลระหว่าง (1) เงื่อนไข การร่วมทุนที่จูงใจต่อภาคธุรกิจ ทั้งผลตอบแทนที่ชัดเจน กฎระเบียบที่กระชับ และกระบวนการที่รวดเร็ว เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและดึงดูดให้เกิดการลงทุนของเอกชนในโครงการใหม่ๆ และ (2) การจัดทำโครงการที่รัดกุม ตอบโจทย์การให้บริการสาธารณะของภาครัฐ โดยเฉพาะการศึกษาผลดีผลเสียอย่างรอบด้าน ให้ได้ต้นทุนการลงทุนที่ต่ำ และคุณภาพบริการที่สูง เช่น ในอังกฤษต้องมีการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของ PPP เทียบกับการลงทุน โดยรัฐบาลเอง ความพร้อมของผู้รับสัมปทาน รวมถึงมีการเปิดเผยผลการดำเนินงานต่อสาธารณชน

กลยุทธ์ใหม่การลงทุนที่รอการพิสูจน์

สำหรับประเทศไทย การลงทุนรูปแบบ PPP ยังมีสัดส่วนน้อยเพียง 2% ของการลงทุนทั้งหมด ส่วนหนึ่งเพราะกฎหมายร่วมทุนยังกำหนดขั้นตอนไว้ค่อนข้างละเอียด ประกอบกับเอกชนก็ยังขาดความเชื่อมั่นในการร่วมทุนกับรัฐ ขณะที่ผลลัพธ์ของโครงการที่ผ่านมาก็ยังไม่สามารถพิสูจน์ให้เห็นความสำเร็จได้ดีนัก แม้บางโครงการจะถือได้ว่าประสบความสำเร็จ เช่น การให้เอกชนร่วมลงทุนเป็นผู้ผลิตไฟฟ้ากับ กฟผ. ที่มีส่วนช่วยให้รัฐบาลประหยัดงบประมาณได้จำนวนหนึ่ง แต่หลายโครงการยังมีปัญหาและมีผลประกอบการขาดทุน เช่น โครงการรถไฟฟ้าสายสีม่วงที่ผลประกอบการต่ำกว่าที่คาดการณ์ไว้ในตอนแรกมาก ซึ่งท้ายที่สุดรัฐจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหายทั้งหมด

ช่วงที่ผ่านมารัฐบาลมีความพยายามในการปรับปรุงเงื่อนไขการลงทุนรูปแบบ PPP ให้เอื้อและจูงใจต่อภาคธุรกิจมากขึ้น ทั้งการปฏิรูปกฎหมายใหม่ การจัดตั้งคณะกรรมการร่วมลงทุนเพื่อดูแลภาพรวมและพิจารณาอนุมัติโครงการ ตลอดจนการเร่งรัดกระบวนการ PPP Fast Track ที่ลดระยะเวลาพิจารณาลงกว่า 1 ปี ซึ่งปัจจุบันได้อนุมัติไปแล้วทั้งสิ้น 5 โครงการ ได้แก่ รถไฟฟ้าสายสีชมพู สายสีเหลือง สายสีน้ำเงินส่วนต่อขยาย และมอเตอร์เวย์อีก 2 สาย แต่สิ่งสำคัญนอกเหนือจากการเพิ่มปริมาณการลงทุน คือ การเพิ่มคุณภาพและประสิทธิภาพการดำเนินงานด้วยเช่นกัน โดยสิ่งที่รัฐอาจทำได้เพิ่มเติมคือการกำหนดตัวชี้วัดการดำเนินงาน และการติดตามประเมินผลอย่างต่อเนื่อง เพื่อลดความเสี่ยงจากการมุ่งแสวงหากำไรของบริษัทเอกชน จนอาจละเลยคุณภาพของบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน นอกจากนี้การคัดเลือกโครงการ PPP ต้องศึกษาความคุ้มค่าในระยะยาวอย่างรอบคอบ เพราะ PPP อาจไม่สามารถตอบโจทย์ทุกโครงการลงทุนของรัฐได้เสมอไป

PPP คงเป็นกลยุทธ์ใหม่ของรูปแบบการลงทุนที่เกิดขึ้นได้ไม่ง่าย แต่หากการขับเคลื่อนนโยบายของรัฐมุ่งผลในระยะยาวและเป็นรูปธรรมจริง ก็จะก่อเกิดประโยชน์สูงต่อทั้งการลงทุนของประเทศต่อประชาชน และต่อประเทศชาติโดยรวมอย่างแท้จริง

หมายเหตุ - บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล จึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย