คุมสหกรณ์ไร้ผล เจอด่านประชาพิจารณ์

โดย...เสาวรส รณเกียรติ

ปัญหาการยักยอกฉ้องโกงทรัพย์สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่นผ่านมากว่า 3 ปีแล้ว มีผู้เสียหายเดือดร้อนถึง 1.8 หมื่นราย ที่รอการได้รับชำระหนี้คืน แต่การดำเนินคดียังมีความคืบหน้าไม่มาก ขณะที่กระบวนการฟื้นฟูกิจการยังมีปัญหาอุปสรรค โดยเฉพาะการหาเงิน 1 หมื่นล้านบาท ก็ยังไม่มีวี่แววว่าจะนำมาจากแหล่งเงินใด

ขณะที่ความเสียหายมหาศาลที่เกิดขึ้น ทำให้เกิดความตื่นตัวของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทั้งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ดูแลกรมตรวจสอบบัญชีสหกรณ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และกระทรวงการคลังมีการประชุมหารือกันหลายครั้ง เพื่อต้องเร่งปฏิรูปการกำกับดูแลและบริหารจัดการสหกรณ์ออมทรัพย์ที่มีสินทรัพย์ขยายใหญมากขึ้นเรื่อยๆ

ปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ มีอยู่กว่า 2,000 แห่ง มีสินทรัพย์รวม 2.5 ล้านล้านบาท สัดส่วนมากถึง 87% ของระบบสถาบันการเงินและยังคงเติบโตรวดเร็ว รัฐบาลรู้ดีว่า หากไม่มีการกำกับดูแลที่ดีก็อาจจะกระทบต่อสถานภาพของสหกรณ์และสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนและองค์กรที่ฝากเงินเหมือนกรณีที่เกิดขึ้นกับสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ ได้

ทั้งนี้ ล่าสุด คณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 7 มี.ค.ได้เห็นชอบหลักเกณฑ์ในการกับดูแล โดยให้นำเกณฑ์บาเซิลที่เป็นมาตรฐานสากลและ ธปท. ใช้กำกับดูแลสถาบันการเงินมากำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ แต่จะใช้แค่เกณฑ์บาเซิล 1 ที่ความเข้มข้นจะไม่เท่ากับสถาบันการเงินที่ปัจจุบันไปไกลถึงบาเซิล 3 แล้ว

ทั้งนี้ เกณฑ์ดังกล่าวจะแบ่งเป็นเกณฑ์บังคับขั้นต้นที่ใช้กับสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ ทุกแห่งทั่วประเทศ ประเด็นหลักคือให้มีการถ่วงดุลอำนาจในการปล่อยสินเชื่อ โดยให้มีการแยกเจ้าหน้าที่วิเคราะห์สินเชื่อออกจากเจ้าหน้าที่อนุมัติสินเชื่อ กำหนดความสามารถในการก่อหนี้ของสหกรณ์ โดยให้ก่อหนี้ได้ไม่เกิน 1.5 เท่าของทุน ขณะที่สหกรณ์ที่ให้กู้ต้องดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องขั้นต่ำไม่ต่ำกว่า 6% ของเงินรับฝากและเงินกู้ยืม รวมทั้งปรับปรุงแนวทางการจัดชั้นสินเชื่อให้สะท้อนถึงความสามารถในการชำระหนี้และมีการกันสำรองตามมาตรฐาน

นอกจากนี้ ยังมีการจำกัดจำนวนสมาชิกสมทบว่าจะต้องเป็นบิดา มารดา สามี ภรรยา หรือบุตรของสมาชิกเท่านั้น และการให้กู้แก่สมาชิกสมทบจะต้องไม่เกินมูลค่าเงินฝากและเงินค่าหุ้นของสมาชิกสมทบและภาระหนี้ต่อรายได้รวมของสมาชิกรายใดรายหนึ่งต้องไม่เกิน 70% และให้การจ่ายเงินปันผลได้ไม่เกิน 80% ของกำไรสุทธิ และแต่ละสหกรณ์จะต้องจัดให้มีการเปิดเผยข้อมูลงบการเงินทั้งหมดแก่สมาชิก

อย่างไรก็ตาม ในส่วนสหกรณ์ขนาดใหญ่ที่มีสินทรัพย์มากกว่า 5,000 ล้านบาท นอกเหนือต้องปฏิบัติตามเกณฑ์กำกับดูแลข้างต้นแล้ว ยังกำหนดเกณฑ์เพิ่มเติมอีก เช่น ต้องมีคณะกรรมการดำเนินงานไม่น้อยกว่า 3 คน ผู้จัดการสหกรณ์จะต้องมาจากผู้เชี่ยวชาญด้านการบริหารจัดการเงิน

ที่สำคัญคือกำหนดอัตราการให้สินเชื่อ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกรรมการดำเนินการ ผู้บริหารระดับสูงของสหกรณ์ เพื่อจำกัดความเสียหายที่เกิดขึ้น และมีการเพิ่มเติมการกำกับดูแลลูกหนี้รายใหญ่ เพื่อกระจายความเสี่ยง โดยกำหนดอัตราส่วนการให้สินเชื่อลงทุนต่อภาระหนี้ผูกพันหรือทำธุรกรรมไม่เกิน 100 เท่าของรายได้ หรือการให้กู้แก่สหกรณ์ใด ต้องไม่เกิน 10% ของส่วนของผู้ถือหุ้น หรือไม่เกิน 15 ล้านบาท สำหรับสินเชื่อที่ไม่มีหลักประกัน

ซึ่งเกณฑ์ที่กำหนดเพิ่มเติมนี้เพื่อป้องกันปัญหาที่เคยเกิดกับสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ ที่ผู้บริหารปล่อยกู้ให้ตัวเองเพื่อยักย้ายถ่ายเททรัพย์สินออกไป

อย่างไรก็ตาม แม้กฎเกณฑ์การกำกับดูแลดังกล่าวจะเป็นเรื่องที่ดี แต่ในขั้นตอนการปฏิบัติแล้ว ยังมีอุปสรรคพอสมควร เพราะเกณฑ์กำกับดูแลดังกล่าวไม่ได้มีการประกาศใช้ทันที เนื่องจาก ครม.ได้ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ไปจัดทำประชาพิจารณ์ก่อนที่จะนำร่างดังกล่าวมาใช้ ซึ่งในทางปฏิบัติโอกาสที่กฎเกณฑ์ดังกล่าวจะผ่านการประชาพิจารณ์มีน้อยมาก โดยเฉพาะเกณฑ์ที่ให้สหกรณ์ก่อหนี้ได้ไม่เกิน 1.5 เท่าของทุน และต้องดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องขั้นต่ำไม่ต่ำกว่า 6% ของเงินรับฝากและเงินกู้ยืม

ปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ มีการปล่อยกู้ข้ามองค์กรกันจำนวนมาก และด้วยวงเงินกู้ที่สูงกว่าทุน 3-5 เท่า การทำประชาพิจารณ์เพื่อให้เกณฑ์นี้ผ่านอาจจะเป็นเรื่องยาก เพราะสหกรณ์ที่มีสภาพคล่องสูงก็ต้องการรายได้ส่วนนี้ ขณะที่สหกรณ์ที่สภาพคล่องต่ำ หากกู้ได้ในสัดส่วนที่น้อยลงก็อาจกระทบต่อเงินทุนหมุนเวียนได้

นอกจากนี้ ในการแก้ปัญหาระยะยาวรัฐบาลเห็นว่าควรมีร่างกฎหมายสหกรณ์ขึ้น ซึ่งปัจจุบันมีถึง 2 ฉบับที่ผ่านมติ ครม.แล้ว คือ ร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ที่ร่างโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และร่างโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ทั้งสองฉบับมีหลักการและสาระสำคัญที่แตกต่างกัน โดยร่างของกระทรวงเกษตรฯ ยังคงให้อำนาจอธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ในฐานะนายทะเบียน ในการแก้ไขสหกรณ์ที่มีปัญหา รวมทั้งอำนาจในการออกระเบียบที่เอื้อต่อการพัฒนาสหกรณ์เหมือนโครงสร้างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ส่วนร่างของกฤษฎีกาให้อำนาจ ธปท.ในการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเกณฑ์การกำกับดูแล และให้ ธปท.ดูแลให้สหกรณ์ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว

โดยมติ ครม. เมื่อวันที่ 7 มี.ค.ให้มีการนำร่างกฎหมายทั้งสองฉบับมาศึกษาและรวมเป็นร่างกฎหมายเดียวกัน ซึ่งยังไม่แน่นอนว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะเสร็จออกมาได้เมื่อไหร่ และใช้โครงสร้างหรือหลักการใดในการกำกับดูแลสหกรณ์

ขณะที่รายงานที่เสนอ ครม.เห็นได้ชัดว่า สินทรัพย์ของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ นั้นมีขนาดที่ใหญ่ขึ้นมาก และใกล้เคียงระบบสถาบันการเงินเข้าไปทุกขณะแต่สำหรับระบบสถาบันการเงินนั้นมีการพัฒนาการกำกับและเป็นระบบสากลมากขึ้น จนปัจจุบันแม้จะเศรษฐกิจจะชะลอตัว แต่ก็วางใจได้ว่าจะไม่เกิดวิกฤตสถาบันการเงินซ้ำรอยปี 2540

ขณะที่การกำกับดูแลระบบสหกรณ์ที่เพิ่งผ่าน ครม. แม้จะเข้มงวดและส่งผลดีต่อสมาชิกผู้ฝากเงิน แต่ยังไม่มีความแน่นอนอยู่สูงว่าจะมีการปฏิบัติใช้ได้จริงเพียงใด เพราะต้องผ่านการประชาพิจารณ์ และยังมีข้อกำหนดอีกว่าให้นำเกณฑ์ที่มีผลกระทบไม่มากมาบังคับใช้ก่อน

ทั้งที่ขนาดความใหญ่โตของสินทรัพย์สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ และบทเรียนจากสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนฯ นั้น ควรนำมาซึ่งมติ ครม.ในทิศทางตรงข้ามมากกว่า เรื่องเร่งใช้เกณฑ์กำกับอย่างเข้มข้นและติดตามผลการใช้เกณฑ์กำกับอย่างใกล้ชิด

มีแต่วิธีนี้จึงจะรักษาผลประโยชน์ของสมาชิกสหกรณ์ และไม่นำมาซึ่งปัญหาใหญ่ในอนาคตที่จะฉุดรั้งเศรษฐกิจไทยได้