การประเมินผลกระทบ ในระดับยุทธศาสตร์ หรือแค่ยุทธวิถี?

โดย...เดชรัต สุขกำเนิด

คำให้สัมภาษณ์ของนายกรัฐมนตรีคำหนึ่งที่สร้างความตื่นเต้นให้นักอนุรักษ์ในเมืองไทยไม่น้อย คือ คำพูดที่บอกว่า จะให้มีการ “ประเมินผลกระทบทางยุทธศาสตร์” ก่อนการตัดสินใจโรงไฟฟ้ากระบี่ (อีกครั้งหนึ่ง)

จริงๆ แล้วความพยายามในการนำการประเมินผลกระทบทางสุขภาพมาใช้ในประเทศไทยนั้นมีมานานแล้ว หากนับเฉพาะที่ผมมีโอกาสได้เข้าร่วมประชุมด้วย ก็คงตั้งแต่ประมาณปี 2546 หรือประมาณ 14-15 ปีก่อน

แต่ความพยายามดังกล่าวก็ไม่เคยประสบความสำเร็จอย่างจริงจังในเมืองไทย แม้ว่าจะคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีการกำหนดให้มีการประเมินผลกระทบระดับยุทธศาสตร์ แต่ส่วนใหญ่ก็ยังไม่ได้ดำเนินการ รวมถึงกรณีโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่และโรงไฟฟ้าถ่านหินเทพานี้ด้วย

ในต่างประเทศ มีการประเมินผลกระทบในระดับยุทธศาสตร์มานานแล้ว โดยเรียกว่า Strategic Environmental Assessment ย่อว่า SEA เท่าที่ผมพอทราบจากการเข้าร่วมประชุมสมาคมนานาชาติว่าด้วยการประเมินผลกระทบ (หรือ IAIA : The International Association for Impact Assessment) ก็มีมาตั้งแต่ปี 2543

สำหรับผู้ที่ยังสงสัยหรือสับสนว่า EIA กับ SEA แตกต่างกันอย่างไร คงต้องเล่าให้ฟัง วงวิชาการต่างประเทศแยกแยะ ความแตกต่างระหว่างการทำ EIA กับการทำ SEA ไว้อย่างเรียบง่าย “แต่ชัดเจน” มาตั้งแต่แรกแล้ว

การทำการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระดับโครงการ หรือที่รู้จักกันในนาม EIA เป็นความพยายามที่เรียกว่า “Doing The Thing Right” หรือความพยายามในการทำให้กระบวนการตัดสินใจในโครงการที่ “เลือกไว้แล้ว” ถูกต้อง รวมถึงการดำเนินการในการก่อสร้างและปฏิบัติการต่างๆ เป็นไปโดยรอบคอบและระมัดระวังที่สุด

คำสำคัญที่จำเป็นต้องย้ำคือ คำว่า “เลือกไว้แล้ว” นั่นหมายความว่า EIA ไม่สามารถตอบได้ว่า ทางเลือกใดหรือโครงการใดเหมาะสมกว่ากัน เพียงแต่บอกว่าจะอนุญาต/ไม่อนุญาตให้โครงการที่ “เลือกไว้แล้ว” เดินหน้าต่อไปหรือไม่

ก็เหมือนกับที่นายกรัฐมนตรีบอกว่า “ถ้า EIA ไม่ผ่าน ก็เดินหน้าโครงการไม่ได้” แต่ EIA จะไม่ช่วยให้นายกรัฐมนตรีเปลี่ยนใจ เพราะตัวเลือกในการทำ EIA มีเพียง “ทำ” หรือ “ไม่ทำ” เท่านั้น บวกกับมาตรการป้องกันและลดผลกระทบหากตัดสินใจ “ทำ” แต่มักไม่มีคำตอบใดๆ หากคำตอบที่ได้รับคือ “ไม่ทำ” โครงการนั้นๆ

ตรงกันข้ามกับ SEA ที่นักวิชาการต่างประเทศอธิบายไว้อย่างชัดเจนว่า ทำขึ้นเพื่อ “Doing The Thing Right” หรือกระบวนการที่จะเป็นความพยายามในการ “เลือกทำสิ่งที่ถูกต้อง”

ดังนั้น ในกระบวนการ SEA จึงไม่มีการปักธงไว้ล่วงหน้าว่าจะดำเนินโครงการใด แต่ปล่อยให้กระบวนการออกแบบและวิเคราะห์ผลกระทบเป็นตัวตอบว่า โครงการแบบใดหรือลักษณะใดที่จะเหมาะสมที่สุด เมื่อพิจารณาจากผลกระทบที่จะเกิดขึ้น

ทั้งนี้ ผลกระทบที่ว่าในการประเมินผลกระทบในระดับยุทธศาสตร์จะครอบคลุมทั้งผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม ผลกระทบทางสังคม และผลกระทบทางเศรษฐกิจ ส่วนแต่ละกรณีจะครอบคลุมเพียงใดก็ขึ้นอยู่กับการกำหนดขอบเขตร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนที่เกี่ยวข้องฝ่ายต่างๆ และความคิดเห็นจากสาธารณชน

เพราะฉะนั้น คำตอบที่ได้รับจากการทำ SEA จึงไม่ใช่ว่า “ทำ” หรือ “ไม่ทำ” แต่จะได้คำตอบว่า “ทำแบบไหน” จึงจะเหมาะสมที่สุดกับสังคมนั้นๆ

ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจที่การทำ SEA จึงเป็นสิ่งที่นายกรัฐมนตรีต้องการในเวลานี้ เพราะหาก “ไม่ทำ” โรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่และเทพา นายกรัฐมนตรีก็อยากทราบว่า เราจะ “ทำ” ทางเลือกใดที่จะเกิดผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบดีกว่าการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินทั้งสองโรง

แปลว่า ในกรณีการทำ SEA ในกรณีก็ควรจะต้องตอบให้ได้ว่า ทางเลือกที่นอกเหนือจากที่กระทรวงพลังงานและ กฟผ.วางไว้แล้ว (ซึ่งรวมการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน) และยังมีทางเลือกอื่นๆ อะไรบ้าง (โดยเฉพาะทางเลือกที่ไม่ต้องสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน) และแต่ละทางเลือกนั้นจะมีผลกระทบด้านใดที่ดีกว่าหรือแย่กว่าทางเลือกที่ กฟผ.มีอยู่อย่างไรบ้าง

ตัวอย่างของการทำ SEA ที่ดีคือ ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (หรือ Asian Development Bank : ADB) ได้เคยทำการศึกษาไว้ว่า ทางเลือกในการเพิ่มพลังงานหมุนเวียน และทางเลือกในการอนุรักษ์พลังงาน ในประเทศลุ่มน้ำโขง 4 ประเทศ (ได้แก่ ไทย เวียดนาม ลาว กัมพูชา) จะช่วยให้ผลกระทบ 8 ด้านคือ มลพิษ ที่ดินและความหลากหลายทางชีวภาพ แม่น้ำ ภูมิอากาศ อาหาร สังคม สุขภาพและความปลอดภัย พลังงาน และเศรษฐกิจ ในประเทศเหล่านี้ดีขึ้นกว่าทางเลือกพลังงานที่รัฐบาลในประเทศทั้งหลายใช้กันอยู่ในปัจจุบัน

ADB ยังชี้ให้เห็นว่า ทางเลือกในการเพิ่มพลังงานหมุนเวียน และทางเลือกในการอนุรักษ์พลังงาน ในประเทศลุ่มน้ำโขง 4 ประเทศ ยังช่วยลดความจำเป็นในการก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน เขื่อนและโรงไฟฟ้าพลังน้ำ และโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ไปได้มากทีเดียว โดยมีผลกระทบต่อต้นทุนการผลิตไฟฟ้าน้อยมากๆ

แม้ว่า SEA น่าจะช่วยให้คำตอบแก่นายกรัฐมนตรีในกรณีโรงไฟฟ้าถ่านหินกระบี่ แต่ผมก็ไม่แน่ใจว่า จริงๆ แล้ว นายกรัฐมนตรีจะต้องการคำตอบ “Doing The Thing Right” จริงหรือไม่?

เพราะการดำเนินนโยบายด้านอื่นๆ ของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีของท่านยังไม่มีแนวคิดที่จะกลับมาพิจารณาว่า สิ่งที่ตนทำหรือกำลังจะทำ ไม่ว่าจะเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ 10 จังหวัด การระเบิดแก่งแม่น้ำโขง การทำยุทธศาสตร์พื้นที่ริมฝั่งแม่น้ำ การประกาศผังเมืองรวมจังหวัดต่าง หรือล่าสุดคือ การออกมาตรา 44 เรื่อง การพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก ก็ล้วนไม่มีการทำ SEA ใดๆ เลย

ทั้งๆ ที่คำถามว่า “Doing The Thing Right” สำคัญมากๆ ในกรณีที่ยกมาในก่อนหน้านี้ ไม่ว่าจะในแง่ของการเลือกสถานที่ตั้ง การเลือกประเภทของอุตสาหกรรมที่จะส่งเสริมและพัฒนาในพื้นที่ การเลือกประเภทของโครงสร้างพื้นฐานแบบต่างๆ แต่คณะรัฐบาลของท่านก็ไม่ได้นำพาการประเมินผลกระทบระดับยุทธศาสตร์ในกรณีใดเลย

ผมจึงดีใจมากที่เครือข่ายปกป้องอันดามันจากโรงไฟฟ้าถ่านหิน จะไม่ “ตัดช่องน้อยแต่พอตัว” ด้วยการเสนอให้ทำ SEA เฉพาะกรณีโรงไฟฟ้ากระบี่ แต่เสนอให้ยกเครื่องการทำ SEA ในภาพรวมของทั้งประเทศ เพื่อให้การพัฒนาประเทศของเราเป็นการพัฒนาที่เป็นไปในแนวทางที่ถูกต้อง หรือ Doing The Thing Right อย่างแท้จริง

ก็คงต้องรอดูว่า การพูดถึงการทำ SEA ของนายกรัฐมนตรีเป็นการถอยทาง “ยุทธวิถี” เหมือนที่คนอื่นๆ เขาพูดกัน หรือจะเป็นการถอยเพื่อเปิดโอกาสให้กลับมา “ขบคิด” ให้กว้างขวาง ลึกซึ้ง และชัดเจนขึ้นไปพร้อมกับการถอยของการรวมศูนย์อำนาจ เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีโอกาสกำหนดวิถีการพัฒนาที่ตนเองต้องการ และเป็นประโยชน์ที่สุดสำหรับตนเองในอนาคต

(หมายเหตุ สำหรับผู้สนใจในรายละเอียดสามารถไปดาวน์โหลดเอกสารมาอ่านได้ที่ https ://www.adb.org/sites/default/files/publication/162129/sea-influence-power-development-plans.pdf)