เรื่องกล้วยๆที่ไม่กล้วยของสหภาพยุโรป

โดย...พวงรัตน์ อัศวพิศิษฐ์

ระยะนี้ได้ยินการพูดถึงประเทศไทยถูกฟ้องใน WTO เรื่องน้ำตาลกันบ่อยขึ้น ถึงแม้จะไม่เป็นข่าวใหญ่โตกันมากนัก ก่อนหน้านี้ก็มีเรื่องที่ฟิลิปปินส์ฟ้องไทยเรื่องบุหรี่ และถ้าจำไม่ผิดมีเรื่องการเก็บภาษีต่อต้านการทุ่มตลาด ผู้เขียนจึงคิดว่าน่าจะหยิบกรณีพิพาทภายใต้องค์การการค้าโลก (WTO : World Trade Organization) มาเขียนสักเรื่อง ซึ่งกรณีพิพาทเรื่องกล้วยที่สหภาพยุโรปถูกรุมกินโต๊ะเป็นเรื่องที่น่าสนใจมาก

แม้เป็นเรื่องเก่าแล้ว แต่จะเสร็จสิ้นสมบูรณ์ในปี ค.ศ. 2017 นี้ และใน WTO เขาเรียกกรณีพิพาทนี้ว่าเป็นกรณีประวัติศาสตร์ เนื่องจากยาวนานถึง 20 ปี ซึ่งไม่ใช่การใช้เวลาพิจารณาอย่างที่อาจเข้าใจกัน แต่เป็นกรณีที่ฟ้องกันแล้วฟ้องกันอีก ตั้งแต่ยังไม่ได้ตั้ง WTO แต่เป็นแกตต์ (GATT: General Agreement on Tariffs and Trade) มาเสร็จสิ้นในปี ค.ศ. 2012 ที่มีการเปลี่ยนแปลงระบบกล้วย (Banana Regime) ของสหภาพยุโรปทั้งระบบ

และในคราวที่ลงนามความตกลงสุดท้ายกันเมื่อปี ค.ศ. 2009 มีการลงนามความตกลงต่างๆ กันถึง 8 ฉบับ ผู้อำนวยการ WTO ในสมัยนั้นถึงกับเรียกว่าเป็นการลงนามครั้งประวัติศาสตร์ นอกจากนี้ ยังมีประเทศคู่พิพาทโดยตรงมากถึง 6 ประเทศ และประเทศที่มีส่วนได้ส่วนเสียได้เข้าร่วมในกรณีพิพาทอีกมากกว่า 20 ประเทศ ซึ่งรวมถึงสหรัฐด้วย (ซึ่งถึงแม้จะไม่ใช่ประเทศผู้ส่งออกกล้วย แต่มีบริษัทยักษ์ใหญ่ทั้งโดลล์และชิกิต้าที่ไปทำมาหากินในประเทศผู้ส่งออกกล้วยกดดันให้ร่วมฟ้องด้วย) เกี่ยวพันกับข้อกล่าวหาและการละเมิดข้อตกลงภายใต้ WTO ไม่ต่ำกว่า 5 ฉบับ ซึ่งบางกรณีเป็นการร้องขอให้ตีความและมีการตัดสินเป็นครั้งแรก รวมถึงมีการตีความกระบวนการยุติข้อพิพาทด้วย

เรื่องของเรื่องนั้นมีอยู่ว่าสหภาพยุโรปได้ให้สิทธิพิเศษกับประเทศที่เคยเป็นเมืองขึ้น หรืออาณานิคมที่เรียกว่ากลุ่ม ACP (African, Caribbean, and Pacific) ทั้งในแง่ของปริมาณและภาษีนำเข้า ทำให้ประเทศอื่นๆ ไม่พอใจ โดยเฉพาะประเทศในกลุ่มละตินอเมริกาที่ส่งกล้วยออกไปสหภาพยุโรปจำนวนมาก เช่น โคลอมเบีย คอสตาริกา กัวเตมาลา นิการากัว และเวเนซุเอลา

ประเทศเหล่านี้จึงรวมตัวกันฟ้องสหภาพยุโรป ตั้งแต่สมัยที่ยังเป็น GATT การฟ้องมีการตัดสินแล้ว แต่สหภาพยุโรปไม่ปฏิบัติตามคำตัดสิน แต่ในที่สุดมีการตกลงกันได้ในสมัยการเจรจารอบอุรุกวัยสิ้นสุดลง เพื่อแต่งตั้งเป็น WTO โดยสหภาพยุโรปตกลงกับประเทศที่ฟ้องร้อง 4 ประเทศ คือ โคลอมเบีย คอสตาริกา นิการากัว และเวเนซุเอลา ได้ เรียกกันว่า “ความตกลงกล้วย” (BFA: Banana Framework Agreement) โดยสหภาพยุโรปเปิดโควตาภาษี มีปริมาณ 2.5 ล้านตัน ให้กับทั้ง 4 ประเทศ และเก็บภาษีในโควตาอัตรา 75 ECU/ตัน

มาตรการการค้ากล้วยของสหภาพยุโรปในสมัยแรกๆ นั้นค่อนข้างซับซ้อน กล่าวคือ ได้แบ่งผู้นำเข้ากล้วยออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่

1.Traditional ACP ซึ่งได้แก่ ผู้นำเข้ากล้วยดั้งเดิมจากประเทศ ACP 12 ประเทศ ซึ่งไม่เสียภาษีศุลกากร (สำหรับปริมาณกล้วยที่นำเข้าไม่เกิน 857,750 ตัน บวกด้วยปริมาณนำเข้าพิเศษสำหรับแต่ละประเทศ)

2.Non-traditional ACP ซึ่งได้แก่ (1) ผู้นำเข้ากล้วยจากประเทศ ACP 12 ประเทศที่เกินกว่าปริมาณ 857,750 ตัน ที่กำหนดไว้ หรือ (2) หรือผู้นำเข้ากล้วยจากประเทศ ACP อื่นๆ ที่ไม่ใช่ ACP 12 ประเทศ ซึ่งไม่เสียภาษีศุลกากร (0) สำหรับกล้วยที่นำเข้าไม่เกิน 9 หมื่นตัน และเสียภาษีศุลกากรในอัตรา 693 ECU/ตัน สำหรับกล้วยที่นำเข้าเกินประมาณ 9 หมื่นตัน ที่กำหนดไว้

3.Third Countries ซึ่งได้แก่ ผู้นำเข้ากล้วยจากแหล่งอื่นๆ นอกเหนือไปจากประเทศ ACP ซึ่งเสียภาษีศุลกากรในโควตาอัตรา 75 ECU/ตัน สำหรับกล้วยที่นำเข้าในปริมาณที่ไม่เกิน 2.5 ล้านตัน (รวมกับอีก 3.53แสนตัน หลังจาก EC 15) และในอัตรา 793 ECU/ตัน สำหรับกล้วยที่นำเข้าเกินกว่า 2.5 ล้านตัน ที่กำหนดไว้ ทั้งนี้โดยประเทศในความตกลง BFA เท่านั้นที่มีปริมาณโควตา ซึ่งได้รับอนุญาตให้นำเข้าที่แน่นอนกำหนดไว้ (Country-Specific Allocations)

อนึ่ง สหภาพยุโรปแบ่งประเภทผู้นำเข้าดังกล่าวข้างต้นออกเป็นประเภทย่อยๆ อีก 3 ประเภท ตามลักษณะของผู้นำเข้า (Operator Categories) คือ

1.Category A ซึ่งได้แก่ ผู้นำเข้ากล้วยจาก Third Countries and/or Non-Traditional ACP ซึ่งได้รับส่วนแบ่งในการนำเข้า 66.5%

2.Category B ซึ่งได้แก่ ผู้ดำเนินการตลาดกล้วยจากแหล่งผลิตในสหภาพยุโรป หรือนำเข้าจาก Traditional ACP ซึ่งได้รับส่วนแบ่งตลาดหรือการนำเข้า 30%

3.Category C ซึ่งได้แก่ ผู้นำเข้ากล้วยรายใหม่จากประเทศอื่นๆ นอกเหนือไปจากสหภาพยุโรป และ/หรือ Traditional ACP ซึ่งได้รับส่วนแบ่ง 3.5%

นอกจากนี้ ยังแบ่งผู้นำเข้าดังกล่าวข้างต้นออกไปอีกตามลักษณะการดำเนินงาน (Activity Functions) ของผู้นำเข้า กล่าวคือ

1.Primary Importer ได้แก่ นำเข้ากล้วยดิบจาก Third Countries หรือจากประเทศ ACP ซึ่งมีส่วนแบ่ง (Weight Coefficients) 57%

2.Customs Clearer ได้แก่ ผู้นำกล้วยออกจากด่านศุลกากรสู่ตลาด ซึ่งมีส่วนแบ่ง 15%

3.Ripener ได้แก่ ผู้บ่มกล้วยให้สุก ซึ่งมีส่วนแบ่ง 28%

สำหรับมาตรการในการควบคุมให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวข้างต้น ได้แก่ ใบอนุญาตนำเข้า (Import Licensing) ซึ่งมีหลักเกณฑ์ที่เข้มงวด หลายขั้นตอน สลับซับซ้อน และมีการปฏิบัติที่ต่างกันระหว่างประเทศสมาชิก อาทิ ประเทศ BFA จะต้องมีใบอนุญาตส่งออก (Export Licenses) มาประกอบ

เรื่องกล้วยๆ คงจบไม่ได้ในตอนเดียวอีกแล้ว ต้องขอไปต่อคราวหน้าต่อไป