สินเชื่อนโยบายรัฐพุ่ง คลังแบกหนี้แอ่น

โดย...กนกวรรณ บุญประเสริฐ

การใช้นโยบายกึ่งการคลัง ด้วยการสั่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือแบงก์รัฐ ปล่อยสินเชื่อวงเงินเป็นแสนล้านบาทต่อปี มาจนถึงวันนี้สถานการณ์น่าจะเข้าสู่ภาวะเสี่ยงต่อฐานะการคลัง

จากการรายงานข้อมูลสถานการณ์ด้านการคลังปีงบประมาณ 2560 ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) พบว่า ยอดสินเชื่อตามนโยบายรัฐคงค้างขยับใกล้เข้าไปแตะหลัก 1 ล้านล้านบาทแล้ว ถือว่ามากเมื่อเทียบกับขนาดของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ หรือจีดีพี ของประเทศที่มีขนาด 12 ล้านล้านบาท ที่ว่ามาก เพราะต้องพิจารณาถึงผลต่อการอัดเม็ดเงินมหาศาลเหล่านี้เข้าระบบด้วยว่า ได้ก่อให้เกิดการหมุนเวียนในระบบ หรือเป็นเพียงการส่งเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจเพื่อนำไปจับจ่ายใช้สอย อย่างที่เคยเรียกว่าเป็นโครงการประชานิยม เช่น โครงการพักชำระหนี้ โครงการกองทุนหมู่บ้าน สมัยรัฐบาล ทักษิณ ชินวัตร

ตามต่อมาด้วยสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่มีโครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด ใช้เงินมหาศาลไปถึง 6-7 แสนล้านบาท ผลพวงจากโครงการนี้ได้ทำให้ราคาข้าวตกต่ำ จนรัฐบาลปัจจุบันต้องหามาตรการช่วยค่าผลผลิต ผสมการจ่ายเงินช่วยค่าส่วนต่างราคาข้าว รวมกันแล้วมีการใช้เงินช่วยภาคเกษตรเพื่อพยุงราคาข้าวและพืชผลทางการเกษตรเป็นเงินหลักแสนล้านบาทเช่นกัน

ล่าสุด ณ สิ้นไตรมาส 3 ปี 2559 พบว่า ยอดปล่อยสินเชื่อในโครงการนโยบายรัฐผ่านแบงก์รัฐมีทั้งสิ้นกว่า 9.41 แสนล้านบาท แม้ว่ายอดเงินจะลดลงจากไตรมาสก่อน 3.93% แต่มีประเด็นที่ต้องจับตา 2 เรื่อง คือ เรื่องภาระทางการคลัง เพราะเป็นโครงการที่รัฐบาลจะชดเชยให้ธนาคารรัฐภายหลัง หรือพีเอสเอ กรณีนี้มีจำนวน
ทั้งสิ้น 2.82 แสนล้านบาท กับหนี้ที่
ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (เอ็นพีแอล) ที่เพิ่มขึ้นเป็นกว่า 3.31 หมื่นล้านบาท คิดเป็น 3.52% ของยอดสินเชื่อคงค้าง

หากย้อนกลับไปข้อมูล ณ สิ้นไตรมาส 3  ปี 2558 มียอดสินเชื่อนโยบายรัฐคงค้าง 7.89 แสนล้านบาท มีหนี้เอ็นพีแอล 1.04 หมื่นล้านบาท สัดส่วนเพียง 1.3% และมีภาระทางการคลังที่รอชดเชย 1.33 แสนล้านบาท มาในปี 2559 ยอดปล่อยสินเชื่อเพิ่มขึ้น 1.5 แสนล้านบาทเอ็นพีแอลเพิ่มขึ้น 2.27 หมื่นล้านบาท และภาระทางการคลังที่รอการชดเชยก็เพิ่มขึ้นกว่า 1.49 แสนล้านบาท ถือเป็นอัตราเพิ่มกว่าเท่าตัวในเวลาเพียงปีเดียว

สะท้อนว่าการทำโครงการสินเชื่อตามนโยบายรัฐที่ผ่านมา มีความเสียหายเพิ่มขึ้น ประกอบกับสถาบันการเงินที่เข้าร่วมโครงการเริ่มป้องกันความเสี่ยง ด้วยการนำโครงการเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อขอรับการชดเชยมากขึ้น

ทั้งนี้ ในสินเชื่อกว่า 9.41 แสนล้านบาท ส่วนใหญ่เป็นของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร หรือ ธ.ก.ส. ที่มียอดสินเชื่อคงค้างกว่า 7.04 แสนล้านบาท มีภาระทางการคลังรอการชดเชยมากถึง 2.13 แสนล้านบาท มีโครงการรับจำนำผลิตผลการเกษตร โครงการประกันรายได้เกษตรกร โครงการสร้างความเข้มแข็งเกษตรกรชาวสวนยาง คิดรวมกว่า 1.98 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นเอ็นพีแอลกว่า 2.51 หมื่นล้านบาท

นอกจากนี้ ยังพบว่าแบงก์รัฐที่ยังไม่เข้มแข็ง อย่างธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม หรือ ธพว. และธนาคารอิสลามแห่งประเทศ หรือไอแบงก์ มีเอ็นพีแอลสูงมากเมื่อเทียบกับยอดสินเชื่อ โดยที่ผ่านมา ธพว.ได้รับนโยบายจากรัฐให้ปล่อยสินเชื่อโครงการเอสเอ็มอีพาวเวอร์ เพื่อวันใหม่ เอสเอ็มอีพาวเวอร์ เพื่อผู้ประสบภัยปี 2553 เช่นเดียวกับไอแบงก์ ที่ได้รับความเสียจากโครงการที่ช่วยผู้ประสบภัย ภาระดังกล่าวนอกจากรัฐบาลจะต้องหางบประมาณมาชำระคืนแล้ว อาจจะต้องหาเงินมาใส่เพื่อเพิ่มทุนให้แบงก์รัฐที่เสียหายจำนวนมากอีกด้วย ซึ่งล่าสุดกระทรวงการคลังต้องใส่เงินเพิ่มทุนให้ไอแบงก์ 1.8 หมื่นล้านบาท ในเร็วๆ นี้

ยังมีข้อมูลที่น่าสนใจ คือ ณ สิ้นไตรมาส 3 ปี 2556 ยอดสินเชื่อนโยบายรัฐเคยสูงขึ้นไปแตะที่ระดับ 1.19 ล้านล้านบาทมาแล้ว โดยขณะนั้นมียอดเอ็นพีแอล 3.58 หมื่นล้านบาท แต่มีภาระทางคลังที่รอการชดเชย 9.12 หมื่นล้านบาทเท่านั้น

ในครั้งนั้น ธ.ก.ส.มียอดปล่อยสินเชื่อสูงถึง 9.23 แสนล้านบาท มีโครงการที่น่าสนใจ คือ โครงการพักหนี้เกษตรกรรายย่อย ในกลุ่มที่มีหนี้ต่ำกว่า 5 แสนบาท โครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตรต่างๆ

ทั้งนี้ จากข้อมูลของศูนย์ศึกษาการค้าระหว่างประเทศ มหาวิทยาลัยหอการค้า คำนวณการใช้งบประมาณรับจำนำข้าวระยะเวลา 12 ปี เริ่มตั้งแต่โครงการรับจำนำฤดูการผลิต 2544/2545 ถึง 2552/2553 และในปี 2554/2555 ถึง 2555/2556 รวมทั้งคำนวณเงินอุดหนุนในโครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวที่อยู่ในช่วงฤดูการผลิต 2552/2553/2554 พบว่า มีการใช้เงินถึง 1.39 ล้านล้านบาท

ในจำนวนนี้ พบว่าเป็นการใช้เงินในสมัยรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ทำโครงการรับจำนำข้าวฤดูการผลิต 2554/2555 กับ 2555/2556 มากถึง 6.8 แสนล้านบาท หรือประมาณ 50%

หากใช้ข้อมูลของคณะกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำผลิตผลการเกษตร ในส่วนของการรับจำนำข้าวซึ่งคำนวณตั้งแต่ฤดูการผลิต 2547/2548 ถึง 2555/2556 (ฤดูการผลิตปี 2555/2556 ใช้ข้อมูล ณ วันที่ 31 ม.ค. 2556) หรือประมาณ 9 ปี ปรากฏว่ามีผลขาดทุนประมาณ 3.9 แสนล้านบาท เป็นภาระของรัฐบาลที่ต้องตั้งงบประมาณไปล้างผลขาดทุนที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ ยังมีมติ ครม. วันที่ 10 มิ.ย. 2556 ที่อนุมัติกรอบวงเงินของโครงการรับจำนำข้าวเปลือกปี 2555/2556 ครั้งที่ 2 โดยให้ ธ.ก.ส.สำรองจ่ายไปก่อน และวันที่ 31 ธ.ค. 2556 ให้ใช้เงินในกรอบวงเงินหมุนเวียนของโครงการรับจำนำข้าวเปลือกปี 2554/2555 และปี 2555/2556 ไม่เกิน 5 แสนล้านบาท โดยให้ ธ.ก.ส.ควักเงินไปก่อน 9 หมื่นล้านบาท อีก 4.1 หมื่นล้านบาท กระทรวงการคลังจะจัดหาให้โดยการกู้เงิน และคลังรับภาระจ่ายคืนเงินต้น ดอกเบี้ย และผลขาดทุนของโครงการ ทั้งในส่วนเงินที่คลังจัดหาและเงินทุนของ ธ.ก.ส.

จนถึงขณะนี้รัฐบาลยังจ่ายคืนไม่หมด ทำให้แบงก์รัฐที่ควักเงินดำเนินโครงการรัฐไปก่อนกำลังกลายเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ของรัฐบาล

บทเรียนจากการทำนโยบายกึ่งการคลังที่ถูกการเมืองเข้าแทรกแซง ทำให้กระทรวงการคลัง เสนอร่างแก้ไข พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐ เพื่อเป็นเกราะคุ้มกันแบงก์รัฐ โดยกำหนดให้รัฐบาลที่สั่งให้แบงก์รัฐดำเนินโครงการตามนโยบายรัฐ จะต้องตั้งงบประมาณชำระหนี้คืนแบบปีต่อปี

อย่างไรก็ดี โครงการตามนโยบายรัฐที่ให้ธนาคารรัฐดำเนินการนับจากนี้ ควรมีการกำหนดเกณฑ์ที่ชัดเจน มีการวัดผลโครงการที่ผ่านมา นำไปสู่การตัดสินใจว่าสมควรจะเลิกโครงการแบบเดิมๆ หรือไม่ ที่สำคัญควรมีการกำหนดเพดานการก่อหนี้ เหมือนเพดานการก่อหนี้สาธารณะ เพื่อให้การใช้เงินเกิดประสิทธิภาพสูงสุดในการทำโครงการใหม่ และมีแผนการในการชำระหนี้เดิม เพื่อไม่ให้การใช้นโยบายกึ่งการคลังอาจกลายเป็นระเบิดเวลาอีกลูกหนึ่งที่กระทบฐานะการคลังในอนาคต ที่จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจในที่สุดได้