เงินคงคลังกับเงินทุนสำรอง

โดย...สมชาย สกุลสุรรัตน์

พักนี้เพื่อนฝูงและคนที่รู้จัก รวมทั้งข่าวคราวในโซเชียลมีเดีย พูดกันเรื่องเงินคงคลังและเงินทุนสำรองกันค่อนข้างจะกว้างขวาง ส่วนใหญ่วิตกกังวลว่ารัฐบาลกำลังจะถังแตก เพราะเงินคงคลังเหลือเพียง 7.4 หมื่นล้านบาท บางคนว่า ถ้าเงินคงคลังเหลือน้อย ก็ไปดึงเงินทุนสำรองที่มีอยู่เกือบ 2 แสนล้านเหรียญสหรัฐมาใช้ แทนที่จะทิ้งไปในบัญชีมากมาย

ความจริงเงินคงคลังเป็นแค่เงินบัญชีของรัฐที่สำรองไว้จ่ายหน่วยงานราชการที่ได้รับอนุมัติงบประมาณรายจ่ายจากรัฐสภาในแต่ละปีงบประมาณ วิธีการเบิกจ่าย คือ หน่วยราชการจะเบิกจ่ายค่าใช้จ่ายที่ได้รับจากกระทรวงการคลังตามที่จ่ายจริงจากบัญชีเงินคงคลังเป็นรายๆ ไป จึงไม่มีความจำเป็นที่รัฐหรือกระทรวงการคลังจะต้องหาเงินมาใส่บัญชีเงินคงคลังให้เต็มวงเงินค่าใช้จ่ายของหน่วยราชการทุกแห่งตามวงเงินงบประมาณ

เพราะฉะนั้น กระทรวงการคลังจึงสำรองเงินคงคลังไว้จำนวนหนึ่งให้พอเพียง และเหมาะสมกับการทยอยเบิกจ่ายและการเก็บรายได้ภาษีอากร ฯลฯ ของรัฐบาล ถ้ารายได้ไหลเข้าน้อยในช่วงขณะใดขณะหนึ่ง ก็จะไปกู้เงินมาเข้าบัญชีเงินคงคลังให้เพียงพอที่จะให้หน่วยราชการที่เบิกจ่ายเข้ามา

ว่าไปแล้วการบริหารเงินคลังของรัฐเสมือนกับการบริหารสภาพคล่องธุรกิจภาคเอกชนหรือเงินสดในกระเป๋าของประชาชนทั่วไป คือ ดูแลให้มีเงินสดหรือสภาพคล่องให้เพียงพอหมุนเวียน ไม่มากไปไม่น้อยไป ไม่กู้เงินเกินความจำเป็นเพื่อสำรองในบัญชี เพราะเสียดอกเบี้ยและค่าใช้จ่ายในการกู้ และไม่น้อยไปจนหมุนเงินไม่ทัน

กระทรวงการคลังบริหารเงินคงคลังและสภาพคล่องมานานหลายสิบปีแล้ว จึงมีประสบการณ์และข้อมูลเพียงพอที่จะทราบว่าควรสำรองเงินคงคลังขณะใดขณะหนึ่งมากน้อยเพียงใด ไม่น่าเป็นห่วงว่าจะทำให้รัฐบาลถังแตก เพราะไม่มีเงินจ่ายหน่วยราชการ

ผมว่าเรามาเป็นห่วงว่าจะหาเงินที่ไหนมาจ่ายดอกเบี้ยและภาษีให้รัฐบาลดีกว่า เพราะอีกไม่กี่เดือนก็ถึงเวลาที่ต้องหาเงินมาจ่ายภาษีให้รัฐบาลเติมเงินในบัญชีเงินคงคลังแล้ว

อย่างไรก็ตาม ถ้าเป็นห่วงฐานะคงคลังของรัฐบาลจริงๆ ท่านควรไปติดตามการกู้เงินของรัฐมากกว่าติดตามตัวเลขเงินคงคลังว่าเหลือเท่าไหร่ เพราะเงินกู้คงต้องมีแนวโน้มที่จะเพิ่มขึ้น เพราะการทำนโยบายงบประมาณขาดดุลในรอบหลายปีที่ผ่านมา เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจนทำให้ ภาระดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นพร้อมกับยอดเงินต้นที่สะสมเพิ่มขึ้นทุกปี

แม้ว่าการก่อหนี้ของรัฐจะมีกรอบวินัยการคลังว่า ไม่ควรกู้จนทำให้หนี้สาธารณะสูงเกิน 50% ของจีดีพี และมีการกำหนดสัดส่วนเงินกู้ในแต่ละปีกับวงเงินงบประมาณไว้ไม่ให้เกิน 20% ตามกฎหมายงบประมาณ

ความเสี่ยงจากการกู้เงินของรัฐจะสูงหรือต่ำขึ้นอยู่กับความสำเร็จของการใช้เงินกู้ที่นำไปลงทุนว่า สามารถที่จะสร้างผลตอบแทนให้คุ้มกับการลงทุนหรือไม่ เพราะถ้าการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ผลตามเป้าหมาย จีดีพีของประเทศจะขยายตัว ทำให้งบประมาณแผ่นดินขยายตัว ทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นและสามารถที่จะกู้เงินเพิ่มขึ้น ถ้าจำเป็นที่จะต้องทำงบประมาณขาดดุลต่อไป

ในทางตรงกันข้าม ถ้าการกระตุ้นเศรษฐกิจไม่ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวตามเป้าหมาย ฐานะการคลังย่อมอ่อนแอลง ทำให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจเหมือนที่เกิดขึ้นในละตินอเมริกา และยุโรปที่รัฐบาลกู้เงินมาใช้จ่ายลงทุนโดยไม่เคารพวินัยการคลัง ภาระหนี้สินของประเทศจึงเพิ่มขึ้นจนทะลุเพดานการก่อหนี้ เจ้าหนี้จึงขาดความเชื่อมั่นและเรียกหนี้คืนพร้อมๆ กัน

สังเกตไหมครับว่า ปัญหาหนี้ของรัฐก็เหมือนกับปัญหาหนี้ของเรา คือ ถ้ากู้มากเกินไป ท้ายที่สุด เราก็ไม่มีเงินหรือรายได้ที่จะจ่ายดอกเบี้ยหรือเงินต้นให้เจ้าหนี้ และเจ้าหนี้จะเริ่มทวงหนี้คืน ไม่ให้กู้ใหม่ หนี้ของรัฐบาลกับหนี้ของเราจึงต่างกันที่ขนาดของหนี้และการบังคับใช้หนี้ เพราะถ้าเราล้มละลาย เจ้าหนี้ก็ฟ้องศาลให้เราล้มละลายแล้วเข้ามายึดทรัพย์สินใช้หนี้ แต่หนี้สินของประเทศนั้น ถ้ารัฐบาลไม่มีเงินใช้หนี้ เจ้าหนี้ไม่สามารถจะเข้ามายึดประเทศลูกหนี้เพื่อเอาทรัพย์สินไปขาย ยกเว้นบางประเทศที่ยอมขายทรัพย์สินของประเทศ เช่น รัฐวิสาหกิจให้ต่างชาติ เพื่อชดใช้หนี้โดยสมัครใจ เพราะเกรงว่าต่อไปจะกู้เงินมาใช้จ่ายไม่ได้

ส่วนผู้ที่แนะนำให้เอาเงินสำรองมาใช้ เพราะเงินคงคลังต่ำ คงเข้าใจผิดว่าเงินทุนสำรองเป็นของรัฐบาลอีกก้อนหนึ่งที่สำรองไว้เฉยๆ แต่ความจริงเงินคงคลังกับเงินทุนสำรองนั้น ไม่เกี่ยวข้องกันเลย เพราะเงินทุนสำรองเป็นสินทรัพย์ต่างประเทศ เช่น เงินตราต่างประเทศ ตราสารหนี้ และสินทรัพย์อื่นที่กฎหมายกำหนดให้ใช้เพิ่มทุนสำรองได้ เช่น ทองคำ เงินทุนสำรองบางส่วนใช้เพื่อหนุนหลังเงินบาทที่ธนาคารแห่งประเทศไทยพิมพ์ออกมาใช้

บางส่วนถูกใช้เพื่อรักษาเสถียรภาพเงินบาทโดยการแทรกแซงตลาดซื้อขายเงินตราต่างประเทศเมื่อจำเป็น และที่สำคัญคือ เพื่อรองรับการไหลออกของเงินทุนที่ไหลเข้ามาลงทุนระยะสั้น และเงินกู้ต่างประเทศที่รัฐบาล ธนาคารแห่งประเทศไทย และธุรกิจภาคเอกชนกู้มาใช้จ่ายและลงทุนในประเทศ โดยเฉพาะเงินร้อนระยะสั้นที่ไหลเข้ามาเก็งกำไรในตลาดตราสารหนี้และตลาดทุน ซึ่งอาจจะไหลออกได้ทุกขณะ เมื่อนักเก็งกำไรทำกำไรได้ตามเป้าหมาย หรือมีโอกาสที่จะเก็งกำไรในตลาดอื่นที่เปิดให้นักลงทุนทั้งโลก

เช่นเดียวกับเงินคงคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทยในปัจจุบันประสบการณ์และข้อมูลเพียงพอที่จะทราบว่าประเทศไทยควรต้องสำรองเงินทุนสำรองไว้เท่าไหร่จึงจะพอเพียง แม้ว่าการคำนวณความพอเพียงของเงินทุนสำรองในปัจจุบันจะยากและซับซ้อนกว่าในอดีตที่คำนวณจากมูลค่าการนำเข้าและเงินกู้ระยะสั้นเท่านั้น

เงินคงคลังกับเงินทุนสำรองของประเทศจึงมีที่มาที่ไป วัตถุประสงค์แตกต่างกันและมีกฎหมายกันคนละฉบับ รัฐบาลไม่สามารถดึงเงินทุนสำรองมาแลกเป็นเงินบาทแล้วใส่เข้าไปในเงินคงคลังอย่างที่บางท่านเข้าใจ

สรุปแล้วอย่าไปวิตก วิจารณ์อะไรเลยครับที่เงินคงคลังจะลดลง เป็นเรื่องของการบริหารสภาพคล่อง บางทีอาจลดลงเพราะรัฐบาลเร่งรัดให้หน่วยราชการเร่งการทำงานให้เสร็จแล้วเบิกจ่ายเงินให้ผู้รับเหมาเพื่อให้เงินเข้าสู่ระบบตามนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจก็ได้

ไม่ทราบว่าพูดไปพูดมาทำให้ท่านผู้อ่านเข้าใจเรื่องของเงินคงคลังและเงินทุนสำรองดีขึ้นหรือทำให้งงมากขึ้น ผมเขียนไปเขียนมาเองก็ยังเริ่มงงเลยครับ ขออภัยด้วย