วิเคราะห์ปัญหาเงินคงคลัง จากข้อมูลอนุกรมเวลา

โดย...รองศาสตราจารย์ ดร.ยุทธนา เศรษฐปราโมทย์

ในสัปดาห์ที่ผ่านมา ประเด็นสำคัญที่สาธารณชนทั่วไปให้ความสนใจในหน้าข่าวการเมืองคงหนีไม่พ้นการลดลงของเงินคงคลังรัฐบาล ณ สิ้นปี 2559 ซึ่งลดลงเหลือ 74,907 ล้านบาท และมีการตีความนัยของการลดลงนี้ที่แตกต่างกันทั้งรัฐบาลและนักวิชาการ ในวันนี้ ผมจะวิเคราะห์ปัญหาเงินคงคลังนี้จากหลักการวิเคราะห์ข้อมูลอนุกรมเวลาทางเศรษฐศาสตร์เพื่อเป็นแง่มุมเพิ่มเติมอีกด้านแก่ผู้ที่ติดตามปัญหานี้ครับ

ที่ผ่านมา มีการให้ข้อมูลเกี่ยวกับเงินคงคลังทั้งจากรัฐบาลและผู้เกี่ยวข้องในแง่มุมที่ตรงข้ามกันและก่อให้เกิดความสับสนแก่สาธารณะถึงการตีความเกี่ยวกับฐานะการคลังของประเทศ โดยมีนักวิชาการที่แสดงความกังวลถึงการลดลงของเงินคงคลังอย่างรวดเร็วและฐานะทางการคลังของประเทศที่แย่ลงเรื่อยๆ ในขณะที่รัฐบาลพยายามอธิบายถึงเหตุผลของการขึ้นลงของเงินตามวัฏจักรการเก็บภาษีซึ่งรายรับจะเข้ามาในกระเป๋ารัฐบาลในบางช่วงของปี ซึ่งไม่สมดุลกับช่วงเวลาของรายจ่าย และนโยบายการเร่งรัดเบิกจ่ายของรัฐบาลให้เร็วกว่าปกติในช่วง 3 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2560 นี้ (ต.ค.-ธค. 2559) การตีความตัวเลขเดียวกันในแง่มุมที่ตรงข้ามกันนี้ ในทางวิชาการสามารถเกิดขึ้นได้ เนื่องจากความซับซ้อนของปัจจัยที่ส่งผลต่อการเคลื่อนไหวของข้อมูลทางเศรษฐกิจมหภาค

ในการวิเคราะห์ข้อมูลอนุกรมเวลาทางเศรษฐศาสตร์ หลักการสำคัญข้อแรกๆ คือ ข้อมูลใดๆ สามารถมีองค์ประกอบที่อธิบายการเคลื่อนไหวของข้อมูลได้หลายส่วน ดังนั้น การทำความเข้าใจข้อมูลเพื่อนำมาสู่การตีความนัยเชิงนโยบาย จำเป็นต้องมีการแยกลักษณะเหล่านี้ออกมาตามวิธีการทางเศรษฐมิติ จากรูปที่แสดงการเคลื่อนไหวของเงินคงคลังในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา แสดงถึงลักษณะเด่นของข้อมูล ประกอบด้วย หนึ่ง วัฏจักรตามฤดูกาล ที่เงินคงคลังปรับลดลงในบางช่วงเวลาตามวงจรการเก็บภาษี การใช้จ่ายของรัฐบาล สอง การเคลื่อนไหวขึ้นลงผิดปกติบางช่วงเวลาซึ่งมาจากปัจจัยที่ไม่ปกติ (Irregular Component) สาม การเคลื่อนไหวตามค่าเฉลี่ยปกติ (Stationary Component) และสี่ แนวโน้มการเคลื่อนไหวในทิศทางใดๆ ในระยะยาว (Trend)

จากการวิเคราะห์ค่าเฉลี่ยของข้อมูลซึ่งแสดงถึงระดับเงินคงคลังโดยปกติของรัฐบาลในช่วงที่ผ่านมาจะอยู่ที่ 2.8 แสนล้านบาท ตัวเลขในเดือน ธ.ค. 2559 ซึ่งอยู่ที่ระดับ 7.4 หมื่นล้านบาท อยู่ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยอย่างชัดเจน การลดต่ำกว่าค่าเฉลี่ยนี้อาจมาจากผลของฤดูกาล ผลของแนวโน้มการลดลงในระยะยาว หรือผลจากปัจจัยที่ไม่ปกติ ดังนั้น เพื่อตอบคำถามว่าการลดลงนี้เกิดจากผลของฤดูกาลตามปกติหรือไม่ การวิเคราะห์ข้อมูลที่มีการปรับผลฤดูกาล ดังรูปด้านล่างพบว่า แม้จะปรับผลของฤดูกาลออกไป เงินคงคลังก็มีการปรับลดลงอย่างต่อเนื่องตลอดปี 2559 โดยเฉพาะในช่วงเดือน ต.ค.-ธ.ค. 2559 ที่มีการปรับลดลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งแสดงถึงการลดลงที่ไม่สามารถอธิบายได้จากวัฏจักรของรายได้-รายจ่ายของรัฐบาลปกติอย่างที่มีการกล่าวถึง

ต่อมาเมื่อพิจารณาจากปัจจัยแนวโน้มระยะยาว จากรูปด้านล่างจะพบว่า แม้ว่าในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาจะมีแนวโน้มการลดลงของเงินคงคลัง แต่แนวโน้มที่ลดลงจากรูปกราฟในเส้นแนวโน้มเส้นตรง (Linear) จะแสดงถึงการลดลงที่ไม่ชัดเจน และห่างไกลกับการลดลงของเงินคงคลังในครึ่งหลังของปี 2559 และในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาก็มีบางช่วงที่เงินคงคลังลดลงต่ำกว่าแนวโน้มนี้อยู่เรื่อยๆ ดังนั้น การอธิบายการลดลงของเงินคงคลังในเชิงของการถังแตกของรัฐบาลจึงไม่เหมาะสมเช่นเดียวกัน

ดังนั้น ปัจจัยที่น่าจะมีผลต่อการลดลงของเงินคงคลังในช่วงนี้ จึงเป็นในด้านของส่วนที่เหลือขององค์ประกอบข้อมูลอนุกรมเวลา คือ เหตุการณ์ที่ผิดปกติ จากข้อมูลที่รัฐบาลนำเสนอเกิดจากปัจจัยทั้งด้านของการจัดเก็บภาษีของรัฐบาลที่น้อยกว่าเป้าหมายในช่วงปลายปี 2559 ซึ่งอาจเป็นสัญญาณของการชะลอตัวของเศรษฐกิจในไตรมาส 4/2559 และทั้งในด้านของการใช้จ่ายที่มีการเร่งรัดการใช้จ่ายในช่วง 3 เดือนแรกของปีงบประมาณใหม่ 2560 ซึ่งไม่สอดคล้องกับภาวะปกติที่การใช้จ่ายงบประมาณจะมีสูงในช่วงครึ่งหลังของปีงบประมาณ โดยผลของปัจจัยที่ไม่ได้คาดหมายทั้งในด้านรายรับและรายจ่ายนี้น่าจะเป็นสาเหตุและคำอธิบายที่เหมาะสมที่สุดของปัญหาเงินคงคลังในช่วงนี้

จากรูปแบบการปรับตัวในช่วงที่ผ่านมา คาดการณ์ได้ว่าในระยะต่อมาเงินคงคลังจะมีการปรับเพิ่มทั้งที่เกิดจากปัจจัยเชิงฤดูกาลและที่เกิดจากปัจจัยด้านการปรับตัวสู่ค่าเฉลี่ยปกติ ซึ่งที่ผ่านมาเมื่อรัฐบาลมีปัญหาการ
ลดลงของเงินคงคลังก็จะปรับตัวกู้ยืมเงินเพิ่มเติมเพื่อรอสภาพคล่องที่จะเข้ามาในบางช่วงฤดูกาล และปรับเพิ่มภาษีบางประเภทเพื่อหารายได้เพิ่มเติม จากรูปกราฟข้างล่างจะแสดงถึงรูปแบบการปรับตัวสู่ค่าเฉลี่ยนี้ ซึ่งปกติจะใช้เวลาระยะหนึ่งในการปรับตัวไม่ได้เกิดขึ้นทันทีทันใด ดังนั้น คาดว่าในปี 2560 เงินคงคลังจะทยอยปรับตัวเพิ่มขึ้นเข้าสู่ระดับประมาณ 2 แสนกว่าล้านบาทตามค่าเฉลี่ยปกติในระยะต่อไป

ถึงแม้ว่าการวิเคราะห์จากแง่มุมของการวิเคราะห์ข้อมูลอนุกรมเวลาทางเศรษฐศาสตร์ข้างต้น จะไม่แสดงถึงปัญหาที่รุนแรงของฐานะการคลังรัฐบาลในปัจจุบันอย่างที่หลายฝ่ายกังวล แต่จากการวิเคราะห์ข้างต้น ก็มีบางประเด็นที่เป็นข้อมูลแก่รัฐบาลในการบริหารการคลังในระยะต่อไปหลายประการ ได้แก่

อันดับแรก แนวโน้มการค่อยๆ ลดลงของเงินคงคลังในระยะยาวแม้จะไม่ส่งผลรุนแรงในช่วงนี้ แต่หากรัฐบาลยังคงดำเนินนโยบายการคลังขาดดุลติดต่อกันเป็นเวลานานจะส่งผลให้แนวโน้มนี้ชัดเจนมากขึ้น ซึ่งอาจมีผลต่อฐานะการคลังและอาจส่งต่อเนื่องยังปัญหาหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นตามความจำเป็นในการกู้ยืมเงินเพื่อรักษาระดับเงินคงคลังให้ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยในอดีตได้ ดังนั้น การลดลงของเงินคงคลังในช่วงนี้จึงเป็นสัญญาณเตือนเบื้องต้นกับรัฐบาลในการรักษาวินัยทางการคลังในอนาคต และ

อันดับสอง การพยากรณ์รายรับภาษีของรัฐบาลในช่วงปลายปี 2559 น่าจะมีความคลาดเคลื่อนไป ทำให้ไม่สามารถเตรียมการกู้ยืมเงินมาชดเชยรายรับที่ลดลงได้อย่างทันท่วงที ซึ่งอาจเป็นข้อมูลกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการปรับปรุงแนวทางการพยากรณ์ซึ่งมีผลต่อการตัดสินใจเชิงนโยบาย โดยอาจอาศัยข้อมูลจากดัชนีชี้นำเศรษฐกิจที่ดีขึ้นในการวิเคราะห์ต่อไปครับ