การเปลี่ยนแปลงกรณี ‘ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์’

โดย...ไชยันต์ ไชพร

ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 (ฉบับที่ 4) วันที่ 15 ม.ค. 2560 มีการแก้ไขเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการดังนี้คือ ในมาตรา 3 ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสามของมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 และข้อความที่ให้เพิ่มเติมคือ “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง และเมื่อกรณีเป็นไปตามมาตรานี้แล้ว มิให้นําความในมาตรา 18 มาตรา 19 และมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาใช้บังคับ” ก่อนหน้าที่จะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ฉบับที่ 4 บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ถูกกำหนดให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 โดยมาตราที่เกี่ยวข้องอยู่ในมาตรา 18 ที่ว่าในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

มาตรา 19 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 18 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่ง ซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบแล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาในการให้ความเห็นชอบ

มาตรา 20 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคหนึ่ง หรือในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีเช่นว่านี้ ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่ประธานองคมนตรีเป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมที่เกิดขึ้นล่าสุดกับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 ก็คือ การเปลี่ยนแปลงจากกรณีที่ “เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” มาเป็น “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้” นั่นคือ เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” 

การเปลี่ยนแปลงนี้ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในประวัติรัฐธรรมนูญของไทย หรือจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงหรือจะเรียกว่าเป็นวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองอันว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็แล้วแต่มุมมอง เพราะตั้งแต่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ พ.ศ. 2475 ยังไม่เคยมีการกำหนดไว้ในลักษณะนี้มาก่อน โดยผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างรัฐธรรมนูญบางฉบับที่ผ่านมา เริ่มจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 พ.ร.บ.ธรรมนูญฯ ฉบับนี้ไม่ได้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ได้กำหนดให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน นั่นคือ ในมาตรา 5 กล่าวว่า “ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน

ต่อมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 มาตรา 10 “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ถ้าหากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้ง หรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ไซร้ ท่านให้สภาผู้แทนราษฎรปรึกษากันตั้งขึ้น และในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรยังมิได้ตั้งผู้ใด ท่านให้คณะรัฐมนตรีกระทำหน้าที่นั้นไปชั่วคราว”

จะเห็นได้ว่า กระทั่งกฎหมายสูงสุดที่เกิดขึ้นในช่วงปฏิวัติ พ.ศ. 2475 ก็ยังกำหนดให้มีคณะบุคคล ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการราษฎรใน พ.ร.บ.ธรรมนูญฯ หรือคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่ประหนึ่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และรัฐธรรมนูญทุกฉบับต่อมาจนถึงรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 (ก่อนการแก้ไขฉบับที่ 4) ก็บัญญัติให้มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือในขณะที่ยังไม่ได้ตั้ง ก็จะต้องมีบุคคลหรือคณะบุคคลทำหน้าที่นี้ไปพลาง

แน่นอนว่า มีกฎหมายสูงสุดบางฉบับไม่ได้กำหนดไว้ เช่น กฎหมายในลักษณะของธรรมนูญการปกครอง แต่แม้ไม่ได้กำหนดไว้ ก็จะมีมาตราที่กล่าวครอบคลุมไว้ เช่น ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ไม่ได้มีมาตราบัญญัติไว้เกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่มีมาตรา 20 ที่กล่าวไว้ว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”  

ดังนั้น การแก้ไขเพิ่มเติมที่เกิดขึ้นในรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2557 (ฉบับที่ 4) จึงถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญยิ่งต่อประเพณีการปกครองเกี่ยวกับ “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” ซึ่งผู้เขียนจักได้กล่าวในบทความครั้งต่อไปในเดือนหน้า