ปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจังหวัด

โดย...รองศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม

แนวคิดของ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรี เกี่ยวกับการจะรื้อหรือปรับวิธีการแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดใหม่ มาใช้วิธีการสรรหาเพื่อคัดเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดแทน โดยเฉพาะจังหวัดที่มีความเจริญก้าวหน้าทางด้านเศรษฐกิจ การท่องเที่ยว การบริการ หรือการลงทุนด้านอุตสาหกรรมประเภทต่างๆ และเพื่อให้ได้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ถือว่าเป็นนักบริหารมืออาชีพ เข้ามาบริหารเมืองหรือบริหารจังหวัดในการตอบโจทย์ภาวะสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงในยุคโลกาภิวัตน์ และรองรับความเจริญเติบโต ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และด้านอื่นๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตด้วยนอกจากนี้แล้ว เพื่อรองรับการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค รองรับการจัดสรรงบประมาณให้แก่กลุ่มจังหวัด ที่ได้กำหนดแนวทางการพัฒนาในการใช้จ่ายงบประมาณ ทั้งในแง่ของการพัฒนาศักยภาพภาคอุตสาหกรรม การค้า การลงทุนในจังหวัด การเพิ่มศักยภาพการเกษตร การท่องเที่ยว และการบริการ และศักยภาพในการพัฒนาสังคม ยกระดับคุณภาพชีวิต รวมทั้งการพัฒนาในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งมีเงินงบประมาณหลายแสนล้านที่จะทุ่มลงไปยังจังหวัดต่างๆ ตามศักยภาพ

ผมเข้าใจว่า “หลักการและแนวคิด และการจัดการเพื่อการกระจายความเจริญเติบโตของจังหวัด” ก็รู้สึกว่าเป็นความคิดที่ดี แต่อาจจะต้องมีการปฏิรูปการบริหารจัดการจังหวัดใหม่ หรืออาจจะ “ต้องปฏิรูปประเทศใหม่” เพื่อให้ตอบโจทย์ข้างต้นโดยสมบูรณ์

ทั้งนี้ เพราะการมีแนวคิดเพียง “การรื้อระบบการตั้งผู้ว่าฯ เพื่อให้ได้ผู้ว่าราชการจังหวัดมืออาชีพ” ไม่เพียงพอ เพราะกลไกในจังหวัดที่ผูกโยงกับระบบการบริหารราชการแผ่นดินนั้น ผู้ว่าฯ ไม่ได้มีอำนาจสิทธิขาดแต่อย่างใด เพราะระบบราชการที่เป็นการบริหารราชการส่วนภูมิภาคนั้นรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง มีการแบ่งส่วนราชการในจังหวัดที่มีตัวแทนส่วนราชการมาจากกระทรวง กรมต่างๆ ไปประจำในจังหวัด ทั้งในศาลากลางจังหวัด หรือมีสถานที่ตั้งอยู่นอกศาลากลางจังหวัดอีกมาก “ต่างก็แยกส่วนกันทำงาน ต่างคนต่างทำ” ซึ่งก็ยังขาดการบูรณาการการพัฒนาจังหวัด แม้แต่แผนพัฒนาจังหวัดก็เป็นเสมือนการเย็บเล่มรวมโครงการกิจกรรมของส่วนราชการเท่านั้น แผนพัฒนาจังหวัดก็ไม่ได้ทำกันอย่างจริงจัง

ในส่วนของวิธีการ งบประมาณก็เหมือนกัน ระบบงบประมาณก็ถูกส่งมาตามท่อของแต่ละกระทรวง แต่ละกรม ซึ่งเป็นของใครของมัน ขาดระบบการบูรณาการงบประมาณกันอย่างสิ้นเชิง กล่าวสรุปโดยรวมทั้งเรื่องของภารกิจ แผนงาน โครงการ และงบประมาณ รวมทั้งบุคลากรในจังหวัด เป็นของกรมใครกรมมันที่มีการแยกส่วนกัน

จึงทำให้การบริหารงานของผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งคาดหวังให้เป็นผู้บริหารแบบบูรณาการ หรือผู้ว่าฯ แบบซีอีโอ (CEO) นั้นเป็นไปได้ยากมากภายใต้กลไกและเครื่องมือต่างๆ ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพราะการรวมศูนย์อำนาจโดยส่วนกลางทำให้ถูกแยกส่วนกระจายไปตามหน่วยงานของแต่ละกรม ไม่ว่าจะเป็นแผนงานโครงการงบประมาณ เป็นต้นว่าสำนักงานเกษตรจังหวัด พาณิชย์จังหวัด อุตสาหกรรมจังหวัด ท่องเที่ยวจังหวัด พัฒนาสังคมจังหวัด ที่ดินจังหวัด สาธารณสุขจังหวัด ผังเมืองจังหวัด และขนส่งจังหวัด ซึ่งทำงานแยกส่วนเป็นของใครของมัน เป็นต้น

“จึงทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดไม่ได้มีอิสระในการทำภารกิจหน้าที่ หรือมีอำนาจเด็ดขาดทั้งในแง่ของภารกิจในจังหวัด งบประมาณ และบุคลากร ที่เป็นเครื่องมือของผู้ว่าฯ ก็ถูกกระจัดกระจายไปเป็นของส่วนราชการต่างๆ โดยไม่แน่ใจนักว่าผู้ว่าฯ จะสามารถสั่งการและบูรณาการให้เกิดขึ้นได้มากน้อยเพียงใด”

ดังนั้น แนวคิดการปรับรื้อระบบเพียงการแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด รวมทั้งการต้องรื้อระบบ กลไกจังหวัดใหม่ ก็ไม่สามารถตอบโจทย์การบริหารจังหวัดอย่างบูรณาการได้ภายใต้โครงสร้างปัจจุบัน หากไม่มีการปฏิรูประบบการบริหารจังหวัดใหม่ ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับ “แนวทางการปฏิรูปประเทศ ในส่วนของการปฏิรูปการบริหารจังหวัด”หรือ “การปฏิรูประบบราชการ” หรือ “การปฏิรูปการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ซึ่งรัฐบาลในฐานะผู้วางยุทธศาสตร์ประเทศไทย และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) จะต้องมีความชัดเจนและแนวทางปฏิรูปร่วมกันว่าจะมีการปฏิรูปการบริหารจังหวัดอย่างไร

ผมมีข้อเสนอว่า ต้องกระจายอำนาจให้จังหวัดมีอำนาจหน้าที่ทั้งในแง่การนำเสนอยุทธศาสตร์จังหวัดแผนพัฒนาจังหวัดและงบประมาณจังหวัดของตนเอง จำเป็นต้องให้ส่วนราชการขึ้นตรงต่อจังหวัด หรือให้สังกัดจังหวัด มิใช่สังกัดกระทรวง กรมต่างๆ อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน นั่นก็คือ “การปฏิรูปรื้อระบบการบริหารจังหวัดที่เป็นภูมิภาค มาเป็นการทำให้จังหวัดเป็นการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น” โดยให้มีการเริ่มต้นหรือทดลองในจังหวัดที่มีความพร้อม ทั้งระบบเศรษฐกิจ สังคม และความเจริญเติบโตด้านต่างๆ เช่น จ.ภูเก็ต ระยอง นนทบุรี ปทุมธานี นครปฐม สมุทรปราการ เชียงใหม่ และขอนแก่น เป็นต้น

ดังนั้น ในการบริหารจังหวัดแบบการให้กระจายอำนาจมาสู่จังหวัด ก็มีความจำเป็นที่จะต้อง“ปฏิรูปจังหวัด” อาจจะมีกฎหมายการบริหารจังหวัด หรือการยกเลิก หรือยุบรวม-ควบรวมองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มาจัดการบริหารจังหวัดเป็นการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้จังหวัดเป็น “ท้องถิ่น”

ผมจึงเห็นว่า การนำเสนอเพียงการปรับรื้อการแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดใหม่ในจังหวัดสำคัญๆ เพียงประการเดียวไม่พอ จำเป็นจะต้องปรับรื้อระบบ โครงสร้างการบริหารจังหวัด มากกว่าการรื้อระบบการแต่งตั้งผู้ว่าฯ เพื่อทำให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บริหารมืออาชีพ เป็น CEO อย่างแท้จริงนั้น จำเป็นจะต้องปรับรื้อกลไกการบริหารจังหวัด หรือต้องปรับเปลี่ยนระบบรวมศูนย์อำนาจ ไว้ที่ส่วนกลาง มาเป็นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเต็มรูปแบบเพื่อให้จังหวัดเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งเท่ากับการปรับฐานการพัฒนาประเทศโดยใช้ฐานจังหวัด หรือฐานท้องถิ่นนั่นเอง