มาตรการเพิ่มรายได้ให้กับผู้มีรายได้น้อย

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

การให้ความช่วยเหลือกับผู้มีรายได้น้อยโดยการใช้มาตรการการเพิ่มรายได้ หรือ “แจกเงิน” เป็นแนวทางหนึ่งในการช่วยเหลือประชาชนที่ด้อยโอกาสกว่าให้ได้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น แต่การจะทำให้มีผลสัมฤทธิ์ของมาตรการตามที่กล่าวอ้างไว้นั้น น่าจะได้มีเงื่อนไขบางอย่างควบคู่ไปด้วยกับการ “แจกเงิน” นั้น ทั้งนี้เพื่อให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยและได้รับการช่วยเหลือได้มีการตระหนักอยู่เสมอว่า เงินที่แจกจ่ายไปนั้นมีต้นทุน และการดำเนินมาตรการก็ย่อมต้องคาดหวังผลสัมฤทธิ์บางประการ ซึ่งอาจจะเป็นการช่วยเหลือทางด้านค่าครองชีพให้กับประชาชนในระยะสั้น หรือเพื่อกระตุ้นให้มีการใช้จ่ายการบริโภคในระบบเศรษฐกิจมากขึ้น หรืออาจจะมองว่าเป็นการใช้จ่ายเพื่อเป็นมาตรการป้องกันไม่ให้ผู้มีรายได้น้อยในสังคมต้องถูกบีบบังคับให้สร้างปัญหาทางสังคมขึ้น เช่น ปัญหาการลักขโมย การปล้นจี้ชิงทรัพย์ ไปจนถึงปัญหาทางด้านสาธารณสุข ฯลฯ ซึ่งอาจจะมองรวมๆ ได้ว่าเป็นการลดผลกระทบภายนอกในทางลบต่อสังคมและเสถียรภาพของเศรษฐกิจโดยรวมได้

การดำเนินมาตรการในลักษณะนี้ แท้จริงแล้วมีเหตุผลในทางเศรษฐศาสตร์ที่สนับสนุนให้มีการดำเนินการได้ ประเด็นที่สำคัญกว่าที่น่าจะได้คำนึงถึงควบคู่กันไปด้วย (หรือแทนที่จะไปวนเวียนอยู่กับคำถามว่าทำไมต้องช่วยคนจน? ทำไมต้องเอาเงินภาษีที่เก็บจากคนกลุ่มหนึ่งในระบบเศรษฐกิจไปแจกจ่ายให้กับคนอีกกลุ่มหนึ่งในระบบเศรษฐกิจ?) คือการหันไปให้ความสำคัญกับวิธีการในการดำเนินมาตรการในลักษณะนี้ให้ได้ผลสัมฤทธิ์ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้ โดยการใช้งบประมาณไปอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะรัฐในฐานะผู้ดำเนินมาตรการจำเป็นต้องเป็นผู้แบกรับภาระต้นทุนที่เกิดขึ้น และต้นทุนที่สำคัญก็คือต้นทุนค่าเสียโอกาสที่รัฐสามารถนำงบประมาณจำนวนดังกล่าวไปใช้ในกิจกรรมอื่นของรัฐ ซึ่งก็จะสามารถสร้างผลตอบแทนได้เช่นเดียวกัน ดังนั้นเพื่อเป็นการป้องกันการถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นมาตรการที่เข้าข่าย “มาตรการประชานิยม” ก็น่าจะได้มีการคำนึงถึงประเด็นต่างๆ ดังต่อไปนี้ เพื่อประกอบการตัดสินใจ

ประเด็นแรก วิธีการดำเนินมาตรการนั้น รัฐสามารถสร้างความมั่นใจได้มากน้อยเพียงใดว่า การ “แจกเงิน” ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของผู้มีรายได้น้อยได้จริง วัตถุประสงค์สำคัญประการหนึ่งของการใช้มาตรการในลักษณะนี้ คือ ต้องการให้ผู้มีรายได้น้อยได้มีโอกาสใช้รายได้ที่ได้รับเพิ่มขึ้นนี้ในการทำให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น เช่น ถ้ามีความเจ็บป่วยอยู่ก็สามารถใช้โอกาสนี้ในการเข้าถึงการรักษาพยาบาลที่จำเป็น

โดยปกติเป้าหมายนี้จะมีความจำเป็นมากขึ้นในกรณีที่ 1) ระบบเศรษฐกิจมีปัญหาการกระจายรายได้ หรือมีปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคมมาก 2) ระบบเศรษฐกิจมีปัญหาค่าครองชีพที่ถีบตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้กลุ่มผู้มีรายได้น้อย ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีศักยภาพน้อยกว่าในการปรับตัว ทำให้ไม่สามารถปรับตัวได้ทันกับค่าครองชีพที่เปลี่ยนแปลงไป และ 3) เป็นระบบเศรษฐกิจที่อยู่ในช่วงระยะเวลาที่ขาดเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ มีความไม่แน่นอนสูง ทำให้ความเสี่ยง (โดยเฉพาะอย่างยิ่งทางด้านรายได้) มีมากขึ้น เช่น เปิดการเลิกจ้างอย่างกะทันหัน คนที่ทำธุรกิจแล้วตัดสินใจผิดพลาด ฯลฯ

ดังนั้น การดำเนินมาตรการในลักษณะก็จะมีความจำเป็นและมีโอกาสสูงที่การดำเนินมาตรการจะบรรลุวัตถุประสงค์ในการช่วยยกระดับ หรือรักษาระดับมาตรฐานการครองชีพของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยไม่ให้ต้องทนทรมานกับคุณภาพชีวิตที่แย่ลง เพราะถ้าเมื่อใดที่มีประชาชนจำนวนหนึ่งมีระดับคุณภาพชีวิตที่แย่ลงมาก เป็นระยะเวลานาน ก็จะมีโอกาสที่จะเปิดปัญหาทางสังคมได้มากขึ้นด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งที่เกี่ยวข้องกับความปลอดภัยของชีวิตและทรัพย์สิน สังคมที่มีปัญหาเหล่านี้รุนแรงก็จะมีขีดความสามารถในการแข่งขันน้อยลง เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

ประเด็นที่สอง การดำเนินมาตรการเพิ่มรายได้ให้กับผู้มีรายได้น้อยมักก่อให้เกิดคำถามเสมอว่าเป็นการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนได้อย่างไร เพราะมาตรการลักษณะนี้จะเป็นการบ่มเพาะ หรือเป็นการส่งสัญญาณให้กับผู้มีรายได้น้อยว่าไม่มีความจำเป็นต้องใช้ความพยายามในการพัฒนาศักยภาพของตนเองเพื่อให้สามารถสร้างรายได้เพิ่มขึ้น เมื่อใดก็ตามที่มีปัญหาก็สามารถที่จะเรียกร้องให้ภาครัฐเข้ามาดูแลได้

ประเด็นนี้จึงมีบทบาทต่อวิธีการในการดำเนินมาตรการมาก เพราะเป็นเรื่องมี่เกี่ยวข้องกับเป้าหมายของมาตรการในระยะยาว ซึ่งจำเป็นต้องสร้างให้ผู้ได้รับการช่วยเหลือได้ตระหนักใน 2 เรื่อง คือ 1) การให้การช่วยเหลือนั้นมีต้นทุน และ 2) การช่วยเหลือไม่ได้เป็นมาตรการถาวร แต่เป็นมาตรการชั่วคราวที่จะมีการดำเนินการเฉพาะเมื่อมีความจำเป็นเท่านั้น ดังนั้น วิธีการในการดำเนินมาตรการจึงไม่น่าจะให้น้ำหนักมากกับการอำนวยความสะดวกให้ผู้ได้รับการช่วยเหลือสามารถได้รับการแจกเงินโดยง่าย สะดวก ต้นทุนต่ำ

ในทางตรงกันข้าม เพื่อให้เกิดความตระหนักใน 2 เรื่องที่ได้กล่าวถึงข้างต้น การ “แจกเงิน” เพื่อช่วยเหลือนั้น น่าจะมีเงื่อนไขพ่วงไปด้วยเพื่อเป็นการสร้างความตระหนักรู้ หรือเป็นการสร้างต้นทุนในการขอรับความช่วยเหลือบ้าง ซึ่งก็จะมีประโยชน์ในการช่วยคัดกรองให้เหลือเฉพาะผู้ที่ต้องการความช่วยเหลือจริงๆ แทนที่จะเป็นผู้ขอรับความช่วยเหลือที่แท้จริงแล้วก็สามารถได้รับการช่วยเหลือจากช่องทางอื่น แต่บังเอิญช่องทางนี้สามารถเข้าถึงความช่วยเหลือได้ง่ายกว่า สะดวกกว่า ก็ขอความช่วยเหลือผ่านทางช่องทางนี้ อย่างน้อยที่สุดผู้มีรายได้น้อยมักจะมีเวลามากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้ปานกลาง หรือรายได้สูง หรือต้นทุนของเวลาสำหรับผู้มีรายได้น้อยมักจะต่ำกว่าผู้ที่มีรายได้สูงกว่าเสมอ

ดังนั้น ถ้าจะไปกำหนดเงื่อนไขของการได้รับเงินช่วยเหลือสักหน่อย เช่น ต้องเข้ารับการอบรมความรู้พื้นฐานทางการเงิน (Financial Literacy) สำหรับประชาชนก่อนสัก 3-6 ชั่วโมง หรือจัดให้เข้าอบรมวิชาชีพพื้นฐานเบื้องต้น เผื่อว่าจะเป็นช่องทางในการสร้างรายได้เพิ่มเติมได้ในอนาคต หรือให้เข้าอบรมเรียนรู้พื้นฐานเกี่ยวกับเทคโนโลยีสารสนเทศ ฯลฯ ก็จะทำให้การดำเนินมาตรการได้บรรลุเป้าประสงค์ทางด้านความยั่งยืนได้ด้วย แม้ว่าอาจจะต้องมีต้นทุนค่าบริหารจัดการเพิ่มขึ้นอีกบ้างก็ตาม

ประเด็นสุดท้าย ก็คงจะต้องเป็นเรื่องการคำนึงถึงต้นทุนที่แท้จริงของการดำเนินมาตรการในลักษณะนี้เปรียบเทียบกับประโยชน์ที่คาดหวัง ซึ่งต้นทุนของการดำเนินมาตรการในลักษณะนี้ไม่ได้มีเพียงจำนวนงบประมาณที่ใช้เพื่อการช่วยเหลือ หรือแจกจ่ายให้กับผู้ที่มีรายได้น้อยเพียงเท่านั้น แต่ยังหมายรวมถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสที่จะได้นำงบประมาณก้อนนี้ไปใช้ในกิจกรรมอื่นด้วย นอกจากนี้ ยังรวมถึงความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการขาดประสิทธิภาพการใช้ปัจจัยการผลิตของประเทศ และลดน้อยถอยลงของผลิตภาพการผลิตของปัจจัยการผลิตภายในประเทศที่เป็นผลสืบเนื่องมาจากการบ่มเพาะให้เข้าใจว่า ในฐานะที่เป็นผู้มีรายได้น้อยในระบบเศรษฐกิจย่อมจะต้องได้รับการช่วยเหลือจากภาครัฐเสมอ ทำให้ขาดแรงขับเคลื่อนในการยกระดับรายได้ เพื่อให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น แต่จะรอและเรียกร้องการพึ่งพาจากภาครัฐเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ประเทศโดยรวมย่อมมีขีดความสามารถในการแข่งขันน้อยลง และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนต่อไปในอนาคต

มาตรการในลักษณะนี้ มีความสุ่มเสี่ยงต่อการเกิดความเสียหายแบบนี้มาก (โดยเฉพาะเมื่อมีการอำนวยความสะดวกในการส่งผ่านรายได้ให้ไปถึงมือผู้มีรายได้น้อยโดยง่ายเกินไป) จึงจำเป็นที่ผู้ดำเนินมาตรการต้องชั่งน้ำหนักเปรียบเทียบระหว่างต้นทุนที่แท้จริงที่จะเกิดขึ้นกับผลประโยชน์ที่คาดหวังจากการดำเนินนโยบายให้ชัดเจน เพื่อเป็นการป้องกันความเสี่ยงจากความเสียหายในรูปของภาระผูกพันทางการคลังในอนาคตด้วย