ประสิทธิภาพประสิทธิผลการลงทุนภาครัฐ (จบ)

โดย...ธิติ เกตุพิทยา, ชิดชนก อันโนนจารย์, ปาณิศาร์ เจษฎาอรรถพล ธนาคารแห่งประเทศไทย

แนวทางแก้ปัญหาประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการลงทุนภาครัฐนอกเหนือจากมาตรการระยะสั้น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการเบิกจ่ายงบประมาณประจำปีของรัฐบาลในช่วงปีงบประมาณ 2558-2559 โดยเฉพาะการเร่งรัดรายจ่ายลงทุน ที่อนุญาตให้หน่วยงานเริ่มจัดหาผู้รับเหมาได้ก่อนที่ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีมีผลบังคับใช้ ซึ่งส่งผลให้ประสิทธิภาพการเบิกจ่ายของหน่วยงานส่วนใหญ่ปรับดีขึ้นแล้ว ในระยะปานกลางถึงยาว รัฐบาลจำเป็นต้องหาทางปฏิรูปกระบวนการลงทุนเนื่องจากจะมีการทยอยก่อสร้างโครงการขนาดใหญ่ตามแผนลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน หรือมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจต่างๆ เพื่อให้สามารถประคับประคองเศรษฐกิจและยกศักยภาพของประเทศไทยในระยะยาวได้

โดยอาจมีแนวทางดังนี้

1.การปฏิรูปในส่วนของรัฐบาล อาจพิจารณาใน 2 แนวทาง ได้แก่ (1) การเพิ่มความโปร่งใสของกระบวนการลงทุนประเทศไทย รัฐบาลเริ่มดำเนินการเพิ่มความโปร่งใสของโครงการลงทุนบ้างแล้ว ได้แก่ การเริ่มนำระบบ CoST (Construction SectorTransparency Initiative) และสัญญาคุณธรรม (Integrity Pact) มาใช้ตั้งแต่ปี 2557 ซึ่งจะช่วยสร้างระบบการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ เช่น โครงการพัฒนาท่าอากาศยานสนามบินสุวรรณภูมิระยะที่ 2 โครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินส่วนต่อขยาย การจัดซื้อรถเมล์ NGV เป็นต้น เพื่อให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินการของภาครัฐ

นอกจากนี้ การเริ่มนำระบบจัดซื้อจัดจ้างแบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Market และ e-Bidding) มาใช้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2559 ในกระบวนการดำเนินโครงการลงทุน ครอบคลุมทุกหน่วยงานของรัฐ ทั้งรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น รวมถึงรัฐวิสาหกิจ โดยดำเนินการทุกขั้นตอนผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์เพื่อลดการเผชิญหน้าระหว่างผู้ค้ากับผู้ค้า หรือผู้ค้ากับเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งจะช่วยป้องกันการฮั้วประมูล และลดช่องทางทุจริตหรือเรียกรับสินบนของเจ้าหน้าที่รัฐ สร้างความโปร่งใสของระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้มากขึ้น

 (2) การปฏิรูประบบราชการ เป็นอีกแนวทางที่ควรดำเนินการนอกจากจะช่วยเพิ่มความโปร่งใสของการดำเนินการ ยังจะช่วยกระชับขั้นตอนของกระบวนการลงทุนภาครัฐให้สามารถลงทุนได้รวดเร็วและตรงกับความต้องการของประชาชนยิ่งขึ้น ทั้งนี้จากการศึกษาของไพบูลย์ (2547) และสภาปฏิรูปแห่งชาติ (2558) ได้สรุปถึงปัญหาของระบบราชการไทย ไว้ดังนี้

1.ภาครัฐไทยมีขนาดใหญ่จึงมีต้นทุนบุคลากรสูง มีขั้นตอนมากจึงดำเนินการช้า ยากต่อการบูรณาการ และเอื้อต่อการทุจริต 2.ระบบแรงจูงใจในการทำงานที่ไม่มุ่งเน้นผลงาน และ 3.มีลักษณะรวมศูนย์ ขณะเดียวกันทั้งสองบทความดังกล่าวได้เสนอแนะแนวทางการปฏิรูประบบราชการ ดังนี้ (1) ปรับปรุงระบบประเมินผลงาน โดยเน้นการสร้างแรงจูงใจจากผลลัพธ์ให้มากขึ้น รวมถึงการกำหนดเกณฑ์ประเมินจากเป้าหมายร่วมของหน่วยงานเพื่อปรับปรุงการประสานงานระหว่างกัน (2) เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อช่วยปรับปรุงและกำกับระบบราชการในแต่ละพื้นที่ให้สามารถสนองความต้องการของท้องถิ่นได้ดียิ่งขึ้น โดยกระจายอำนาจ ความรับผิดชอบ และงบประมาณแก่ท้องถิ่น รวมถึงปรับโครงสร้างการบริหารให้เอื้อแก่การกำหนดเป้าหมายเชิงพื้นที่และสามารถดำเนินโครงการได้เร็วขึ้น

การปฏิรูปในส่วนของรัฐวิสาหกิจ อาจพิจารณาจาก 3 แนวทางของ Chang (2007) ดังนี้

(1) การแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นเอกชน (Privatization) เหมาะสำหรับรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในอุตสาหกรรมที่มีการแข่งขันไม่ผูกขาดโดยธรรมชาติ และอยู่ในประเทศที่ตลาดทุนพัฒนาแล้วและมีการทุจริตน้อย สำหรับประเทศไทย มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและนำหุ้นเข้าตลาดหลักทรัพย์ 5 แห่ง คือ บริษัท การบินไทย ปตท. ปตท.สผ. ท่าอากาศยานไทย และ อสมท บางองค์กรสามารถสร้างกำไรเพิ่มขึ้น สามารถส่งรายได้ให้แก่รัฐได้เป็นจำนวนมากในแต่ละปี อาทิ ปตท.และ ปตท.สผ. อย่างไรก็ตาม บางองค์กรยังคงขาดทุน อาทิ การบินไทย เป็นต้น ซึ่งอาจเป็นความเสี่ยงทางการคลังแก่รัฐบาลที่ต้องเข้ามารับภาระจากการขาดทุนได้ แม้มีการแปรรูปแล้วแต่รัฐวิสาหกิจไทยยังอาจเป็นเครื่องมือแสวงประโยชน์จากฝ่ายการเมืองอยู่ เพราะยังคงสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ ทำให้การเมืองสามารถแทรกแซงได้ผ่านการตั้งกรรมการบริหาร จนเกิดกระแสต่อต้านจากภาคประชาชนและสหภาพแรงงาน

(2) การปฏิรูปองค์กร (Reform) ตาม หลักการของการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจควรให้มีการกำหนดเป้าหมายหลักให้ชัดเจน มีการปรับปรุงระบบข้อมูลสำหรับติดตามประเมินผลการดำเนินงาน มีการปรับปรุงระบบแรงจูงใจบุคลากร รวมถึงมีการตั้งหน่วยงานกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจโดยเฉพาะ และลดจำนวนรัฐวิสาหกิจที่มีบทบาทซ้ำกับเอกชน หรือไม่มีความจำเป็นที่รัฐบาลต้องถือหุ้น ซึ่งจะช่วยเพิ่มความสามารถของรัฐในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจได้ด้วย กำหนดยุทธศาสตร์ระยะยาวของรัฐวิสาหกิจโดยระบุหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่ง รวมถึงพิจารณาว่ารัฐวิสาหกิจแห่งใดที่ควรยกเลิกหรือควบรวมกิจการ ตั้งกรอบการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ยกระดับธรรมาภิบาลของรัฐวิสาหกิจ รวมถึงการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (Super Holdings) เพื่อทำหน้าที่เจ้าของรัฐวิสาหกิจแทนประชาชน โดยจะเข้าถือหุ้นแทนกระทรวงการคลัง เพื่อให้การบริหารมีประสิทธิภาพ และลดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง

โดยล่าสุด ครม.ได้อนุมัติหลักการร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.ซึ่งเป็นการตั้งกรอบดูแลรัฐวิสาหกิจตามแนวทางข้างต้น แล้วเมื่อวันที่ 23 ส.ค. 2559 ปัจจุบันอยู่ระหว่างการตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หากดำเนินการได้แล้วเสร็จ น่าจะทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถดำเนินการลงทุนได้อย่างต่อเนื่องและคุ้มค่าขึ้น รวมถึงสามารถบริหารสินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจเพื่อสร้างประโยชน์ต่อรัฐวิสาหกิจเองและต่อประเทศได้สัมฤทธิผลมากขึ้น

(3) การเพิ่มการแข่งขัน จะช่วยเร่งให้รัฐวิสาหกิจเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานเพื่อให้สามารถแข่งขันกับเอกชนได้ แม้รัฐวิสาหกิจบางสาขาจะผูกขาดโดยธรรมชาติ แต่ก็อาจสร้างการแข่งขันให้เกิดขึ้นได้ เช่น กิจการเดินรถไฟของอังกฤษและญี่ปุ่นที่แบ่งเป็นหลายภูมิภาค เพื่อสร้างบรรยากาศการแข่งขันภายในกิจการรถไฟ ซึ่งมีส่วนช่วยให้คุณภาพการให้บริการเพิ่มขึ้นได้

สำหรับประเทศไทย แนวทางการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของ คนร. มุ่งสร้างการแข่งขันอย่างเท่าเทียม (Competitive Neutrality) ระหว่างรัฐวิสาหกิจกับผู้ประกอบการเอกชนเช่นกัน เพื่อจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจและช่วยปรับปรุงคุณภาพบริการสาธารณะในกิจการที่รัฐวิสาหกิจดำเนินการอีกด้วย ซึ่ง วิรไท (2558) เห็นว่า ควรพิจารณาลดความได้เปรียบของรัฐวิสาหกิจลง อาทิ (1) ตระหนักว่าเงินอุดหนุนจากรัฐมีส่วนช่วยให้ต้นทุนการทำธุรกิจต่ำกว่าเอกชน (2) พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้าฯ ควรครอบคลุมรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจเหนือตลาด และทำธุรกิจแข่งหรือมีบทบาทกำกับดูแลเอกชน ขณะเดียวกันควรพิจารณาลดความเสียเปรียบของบางรัฐวิสาหกิจลงด้วย เช่น การมอบหมายให้ดำเนินการเกินพันธกิจหลักโดยไม่ได้รับการชดเชยอย่างเหมาะสมและทันการณ์จากรัฐบาล รวมทั้งกฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างและกฎหมายแรงงานรัฐวิสาหกิจที่ขาดความยืดหยุ่น

โดยสรุป การปฏิรูปเชิงสถาบันของทั้งส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจจะช่วยแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของกระบวนการพิจารณาการลงทุน ซึ่งจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการลงทุนของภาครัฐ ซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและสามารถสนองตอบความต้องการของประชาชนได้จริง รวมถึงช่วยยกระดับโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันของประเทศได้อย่างยั่งยืนในระยะยาวรัฐวิสาหกิจที่แปรรูปแล้ว และสามารถทำกำไรได้ มักมีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติ ขณะที่รัฐวิสาหกิจที่มีการแข่งขันกับเอกชนมักมีกำไรลดลงต่อเนื่อง หรือประสบผลขาดทุน ดังนั้น การใช้แนวทางนี้เพื่อปรับปรุงรัฐวิสาหกิจในอนาคต จึงต้องพิจารณาให้รอบคอบ