ทำงบขาดดุลยาว ดันเศรษฐกิจโตเต็มศักยภาพ

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชานายกรัฐมนตรี ให้นโยบายการจัดทำงบประมาณ 2561 ไว้อย่างชัดเจนว่าจะต้องเป็นงบประมาณขาดดุลต่อไป โดยจะขาดดุลไม่มากไปกว่าปีงบประมาณ 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ที่มีการขาดดุลอยู่ที่งบประมาณปกติ 3.9 แสนล้านบาท และขาดดุลจากการตั้งงบประมาณเพิ่มกลางปีอีก 1.6 แสนล้านบาท รวมแล้วเป็นขาดดุลในปีงบประมาณ 2560 ถึง 5.5 แสนล้านบาท

การจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลนี้ แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลยังต้องการให้กระตุ้นเศรษฐกิจโตอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เศรษฐกิจโตได้เต็มศักยภาพตามที่รัฐบาลคิดว่าเศรษฐกิจไทยจะต้องขยายตัวให้ได้อยู่ที่ 4-5% ต่อปี

จากโจทย์ดังกล่าวทำให้รัฐบาลเดินหน้าทำงบประมาณขาดดุลเต็มพิกัด เห็นได้จากการทำงบประมาณปี 2560 ที่ตามกฎหมายแล้วรัฐบาลสามารถจัดทำงบประมาณขาดดุลได้สูงสุดถึง 6.2 แสนล้านบาท เมื่อรัฐบาลประเมินว่ายังมีช่องทำงบประมาณขาดดุลได้อีกมาก จึงทำงบเพิ่มเติมกลางปีเพื่อให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เพิ่มมากขึ้น

กระทรวงการคลังประมาณการว่าเศรษฐกิจไทยภายใต้ปีงบประมาณ 2560 ที่มีการขาดดุล 3.9 แสนล้านบาท เศรษฐกิจปีหน้าจะโตได้ 3.4% ซึ่งต่ำกว่าศักยภาพที่ควรเป็น แต่หากมีการทำงบประมาณขาดดุลเพิ่มเติมอีก 1.6 แสนล้านบาท จะทำให้เศรษฐกิจไทยปีหน้าขยายตัวได้เพิ่มขึ้นอีก 0.3-0.4%

นอกจากนี้ ยังมีเม็ดเงินลงทุนรัฐวิสาหกิจที่เร่งลงทุนในโครงการต่างๆ ให้เร็วขึ้นอีก 6-7 หมื่นล้านบาท ผสมกับเงินการลงทุนของภาคเอกชนที่จะมีความมั่นใจลงทุนเพิ่มขึ้น ทำให้รัฐบาลคาดว่าเศรษฐกิจปีหน้าจะขยายตัวได้ถึง 4% ซึ่งถือว่าเป็นอัตราขยายตัวในระดับต่ำสุดของการขยายตัวเต็มศักยภาพของไทย

อย่างไรก็ตาม การทำงบประมาณขาดดุลจำนวนมากๆ เพียงปีเดียวยังไม่เพียงพอกับการทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เต็มศักยภาพ มีเสถียรภาพ รัฐบาลจึงต้องมองข้ามการทำงบประมาณขาดดุลไปในปีข้างหน้าต่อไป

อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ระบุว่า รัฐบาลยังต้องทำงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องไปอย่างน้อยอีก 7 ปี เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และจะทำงบประมาณเข้าสู่สมดุลได้อย่างเร็วในปีงบประมาณ 2568 เนื่องจากเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจยังทำงานได้ไม่ปกติทุกเครื่องยนต์ โดยเฉพาะการลงทุนภาคเอกชนที่ยังไม่ยอมลงทุน แม้ว่ารัฐบาลจะมีมาตรการจูงใจด้วยการให้สิทธิพิเศษทางภาษีออกมาเป็นจำนวนมากแล้วก็ตาม

ดังนั้น การทำงบประมาณขาดดุลจึงเป็นเรื่องจำเป็นเพื่อที่รัฐบาลจะได้เติมเม็ดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ชดเชยการลงทุนของเอกชนที่ยังไม่ยอมขยับ ซึ่งการเดินหน้าทำงบขาดดุลเพื่อเร่งลงทุน จะทำให้เอกชนมีความเชื่อมั่นในการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ และขยับลงทุนตามภาครัฐ ซึ่งหากเอกชนเริ่มกลับมาลงทุนเป็นปกติได้ การลงทุนของภาครัฐก็จะลดลง รายได้ของประเทศก็จะเพิ่มมากขึ้น สามารถกลับมาทำงบสมดุลได้อีกครั้งภายในปีงบประมาณ 2568

สำหรับการทำงบประมาณขาดดุล ถือว่าเป็นจุดแข็งในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา ซึ่งมีการทำงบประมาณขาดดุลในการกระตุ้นเศรษฐกิจมาโดยตลอด โดยการจัดทำงบประมาณขาดดุลในปีงบประมาณ 2558 นั้น ทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ 2.8% ท่ามกลางปัญหาเศรษฐกิจโลกที่ฉุดรั้งการส่งออกของไทยติดลบจำนวนมาก

ขณะที่ปี 2559 การส่งออกก็ยังไม่ฟื้น การลงทุนภาคเอกชนยังไม่ขยับ ก็ได้การลงทุนจากภาครัฐเป็นตัวพยุงประคับประคองเศรษฐกิจให้ขยายตัวต่อเนื่อง ซึ่งต้องใช้เงินกู้จากการขาดดุลงบประมาณเป็นหลัก ทำให้เศรษฐกิจปีนี้คาดว่าขยายตัวได้ 3.3% ผลที่เกิดขึ้นดังกล่าวทำให้รัฐยังเดินหน้าใช้แนวทางนี้ต่อไป แต่เป้าหมายเปลี่ยนไปจากเดิมที่เป็นการขาดดุลเพื่อพยุงเศรษฐกิจ เป็นการขาดดุลเพื่อเร่งให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เต็มศักยภาพและมีเสถียรภาพมากที่สุดแทน

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาการทำงบประมาณขาดดุลยาวนานต่อเนื่องกันหลายปีจะต้องระมัดระวังอย่างยิ่ง เพราะจะส่งผลให้ฐานะการเงินการคลังของประเทศมีปัญหาได้ จากปัญหาหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

แต่ทว่าสถานการณ์ขณะนี้เป็นใจให้กับรัฐบาล เพราะปัจจุบันหนี้สาธารณะของประเทศไทยคิดเป็นสัดส่วน 41.9% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ลดลงเนื่องจากเศรษฐกิจขยายตัวได้มากขึ้น นอกจากนี้สัดส่วนดังกล่าวยังต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% ของจีดีพีอีกมาก ทั้งที่ในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา มีการทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้ ปัจจุบันอัตราดอกเบี้ยอยู่ในระดับต่ำ ทำให้ต้นทุนการกู้เงินของรัฐบาลไม่สูง ไม่เป็นภาระในการชำระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ย และภาระดังกล่าวยังอยู่ในกรอบไม่เกิน 15% ของงบประมาณ ส่งผลให้รัฐบาลยังมีช่องกู้เงินได้อีกมากเพื่อดันเศรษฐกิจ

อีกปัญหาของงบขาดดุลจำนวนมาก มีการนำเงินไปใช้ให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือไม่ เพราะหากนำไปใช้ในโครงการที่ไม่เกิดประโยชน์ สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจหรือเพิ่มขีดความสามารถการแข่งขันของประเทศ จะส่งผลให้ในอนาคตมีความเสี่ยงฐานะการเงินการคลัง เพราะเศรษฐกิจจะขยายตัวไม่ทันกับจำนวนหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ภาระหนี้ต่อจีดีพี หรือ ภาระชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายเกินกรอบความยั่งยืนทางการคลัง

อย่างไรก็ตาม อภิศักดิ์ ยืนยันว่าการทำงบประมาณขาดดุลเน้นการสร้างศักยภาพทางเศรษฐกิจในทุกภาคส่วน ตั้งแต่การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ทั้งด้านคมนาคมขนส่ง การสื่อสาร พลังงาน หรือด้านสังคม เป็นการสร้างศักยภาพของประเทศในระยะยาว

แต่การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศให้ขยายตัวได้เต็มศักยภาพ ต้องทำเรื่องระยะสั้นและกลางไปพร้อมกัน เห็นได้จากการทำงบประมาณกลางปีเพิ่มเติม 1.6 แสนล้านบาท จะเป็นเงินที่ใส่ให้กับการลงทุนกลุ่มจังหวัด โดยการลงทุนจะต้องเป็นการยกระดับความสามารถของกลุ่มจังหวัดที่ใช้แนวประชารัฐ ให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม การลงทุนนี้ก็ไปเชื่อมโยงกับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานระยะยาวของประเทศ เช่น กลุ่มจังหวัดที่มีรถไฟความเร็วสูงวิ่งผ่าน ก็สามารถพัฒนาเป็นแหล่งท่องเที่ยวที่สำคัญในอนาคตได้ เป็นต้น

ขณะเดียวกันเรื่องระยะสั้นก็จำเป็น หากรัฐบาลพบว่ามีกลุ่มที่ได้รับความเดือดร้อน เช่น กลุ่มเกษตรกร หรือกลุ่มผู้มีรายได้น้อยได้รับความลำบาก ก็จำเป็นต้องให้เงินสนับสนุนช่วยเหลือ เหมือนกับการให้เงินคนละ 1,500-3,000 บาท เหมือนที่รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่ ซึ่งทั้งหมดต้องใช้เงินงบประมาณทั้งนั้น ส่งผลให้รัฐบาลยังต้องเดินหน้าทำงบประมาณขาดดุลระดับสูงปีละ 4-5 แสนล้านบาท เพื่อทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เต็มศักยภาพและมีเสถียรภาพยั่งยืน