ประสิทธิภาพประสิทธิผล การลงทุนภาครัฐ (1)

โดย...ธิติ เกตุพิทยา ชิดชนก อันโนนจารย์ ปาณิศาร์ เจษฎาอรรถพล

ในช่วงที่ผ่านมา การลงทุนภาครัฐประสบปัญหาทั้งด้านประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยในด้านประสิทธิภาพของการดำเนินการนั้น ปัญหาที่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจหลายแห่งต้องเผชิญคือ กระบวนการพิจารณาจัดสรรและเบิกจ่ายงบลงทุนตามกฎหมายงบประมาณที่ค่อนข้างช้ากระบวนการพิจารณาโครงการลงทุนที่ไม่ชัดเจน รวมทั้งความไม่แน่นอนทางการเมือง

นอกจากนี้ ปัญหาเฉพาะของแต่ละหน่วยงานก็ทำให้การลงทุนภาครัฐเกิดความล่าช้าและไม่ต่อเนื่องในด้านประสิทธิผลของการสร้างแรงกระตุ้นต่อเศรษฐกิจ จากการศึกษาตัวทวีทางการคลังพบว่าการลงทุนภาครัฐมีประสิทธิผลน้อย เพราะมีส่วนรั่วไหลออกจากระบบเศรษฐกิจของประเทศ (Leakage) ทั้งจากการนำเข้าและปัญหากระบวนการดำเนินการลงทุนของภาครัฐ ทำให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่ทำสำเร็จได้น้อยและไม่ต่อเนื่อง ปัจจุบันรัฐบาลได้พยายามปรับปรุงประสิทธิภาพการเบิกจ่ายผ่านมาตรการเร่งรัดควบคู่ไปกับการปฏิรูปเชิงสถาบันด้านต่างๆ ซึ่งน่าจะช่วยด้านประสิทธิผลได้แต่ยังต้องใช้เวลาอีกระยะหนึ่ง

ทั้งนี้ การปฏิรูปจะน่าไปสู่การพัฒนาบริการสาธารณะที่มีคุณภาพและสามารถสนองตอบความต้องการของประชาชนได้จริง รวมถึงช่วยยกระดับโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อเพิ่มศักยภาพในการแข่งขันของประเทศได้ในอนาคต

ในภาวะที่เศรษฐกิจไทยมีแนวโน้มขยายตัวต่ำลงจากแนวโน้มในอดีต ส่วนหนึ่งเพราะต้องเผชิญกับการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกที่ไม่แน่นอน อีกทั้งยังประสบปัญหาเชิงโครงสร้างในการปรับเทคโนโลยีให้สามารถสนองตอบความต้องการตลาดโลกที่เปลี่ยนไป การเร่งลงทุนของรัฐในช่วงที่ผ่านมา จึงได้เข้ามามีบทบาทในการช่วยพยุงเศรษฐกิจ และหลายฝ่ายมีความหวังว่าแผนการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของภาครัฐจะช่วยยกศักยภาพการเติบโตของประเทศและก้าวพ้นปัญหาเชิงโครงสร้างได้ในระยะต่อไป ทั้งนี้ การลง ทุนภาครัฐจะทำหน้าที่นี้ได้ดีเพียงใด อาจต้องพิจารณาใน 2 มิติ คือ (1) ประสิทธิภาพ (Efficiency) หมายถึงความสามารถในการดำเนินการลงทุนได้ทันเวลาที่ต้องการ รวมทั้งควรเป็นไปอย่างคุ้มค่าเมื่อเทียบกับต้นทุนหรือทรัพยากรอื่นๆ ที่ต้องสูญเสียไป ซึ่งวัดได้จากความสามารถในการเบิกจ่ายจากกรอบวงเงินงบลงทุนที่วางไว้ และ (2) ประสิทธิผล (Effectiveness) หมายถึงผลจากการลงทุนของภาครัฐลงสู่ระบบเศรษฐกิจทั้งในทางตรงและทางอ้อม ซึ่งประเมินได้จากตัวทวีทางการคลัง (Fiscal Multiplier) การประเมินใน 2 มิติควบคู่กันเช่นนี้จะช่วยให้เข้าใจถึงศักยภาพของการลงทุนภาครัฐที่เป็นอยู่และนำไปสู่ข้อเสนอแนะ เพื่อให้การลงทุนภาครัฐมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลดียิ่งขึ้น

บทความนี้จึงจัดทำขึ้นเพื่อประเมินความสามารถในการลงทุนของภาครัฐ ทั้งในด้านประสิทธิภาพการดำเนินการและประสิทธิผลต่อเศรษฐกิจ โดยแบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนแรก การวิเคราะห์ประสิทธิภาพของการลงทุนของภาครัฐ จากความสามารถในการเบิกจ่ายงบลงทุนของภาครัฐและรัฐวิสาหกิจ รวมถึงข้อจำกัดที่ท่าให้ภาครัฐไม่สามารถอัดฉีดเม็ดเงินลงสู่เศรษฐกิจได้มากเท่าที่ตั้งใจ

ส่วนที่สองการวิเคราะห์ประสิทธิผลของการลงทุนภาครัฐแบบเชิงพลวัต (Dynamic Approach) ด้วยแบบจำลอง Structural Vector Auto-Regression (SVAR) และรวบรวมงานศึกษาที่เกี่ยวข้องเพื่อประมวลผลกระทบจากการลงทุนภาครัฐต่อระบบเศรษฐกิจ รวมถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้างที่ลดทอนประสิทธิผลของการลงทุนภาครัฐ และส่วนสุดท้าย ข้อเสนอแนะในการเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้เงินลงทุนจากภาครัฐสามารถลงสู่ระบบเศรษฐกิจได้เร็วขึ้น รวมทั้งสามารถกระตุ้นและยกระดับมูลค่าทางเศรษฐกิจได้มากกว่าในอดีต

1.การวิเคราะห์ประสิทธิภาพของการลงทุนของภาครัฐสัดส่วนการลงทุนภาครัฐต่อ GDP มีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 โดยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา การลงทุนภาครัฐคิดเป็น 5.4% ต่อ GDP ลดลงไปเกือบครึ่งหนึ่ง เมื่อเทียบกับช่วงก่อนปี 2540 ที่ 10.6% ขณะที่รัฐบาลชุดปัจจุบันได้เล็งเห็นถึงความจำเป็นของการลงทุนภาครัฐ เพื่อเพิ่มศักยภาพการเติบโตของประเทศ จึงจัดสรรงบลงทุนเพิ่มจาก 16.7% ของงบประมาณปี 2553-2557 เป็น 17.5% ในปีงบประมาณ 2558 และ 20% ในปีงบประมาณ 2559-2560

ทั้งนี้ แม้กรอบวงเงินงบลงทุนจะสูงขึ้นแต่หน่วยงานของรัฐยังคงมีข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพการดำเนินงาน โดยเฉพาะในปีที่มีงบเหลื่อมปีจำนวนมากหรือมีแผนการใช้จ่ายจากนอกงบประมาณเพิ่มเติมตามมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ทำให้เม็ดเงินลงทุนที่เบิกจ่ายจากงบประมาณประจำปีลงสู่เศรษฐกิจได้ไม่มากตามที่ตั้งใจ สะท้อนจากอัตราเบิกจ่ายงบลงทุนที่มีแนวโน้มลดลงมาเหลือเพียง 66% ในปีงบประมาณ 2557 จากค่าเฉลี่ย 70% ในช่วงปี 2551-2555 อย่างไรก็ดี อัตราเบิกจ่ายในปีงบประมาณ 2558-2559 ปรับดีขึ้นภายหลังจากที่รัฐบาลมีมาตรการเร่งรัดการใช้จ่ายเงินงบประมาณ รวมถึงมาตรการกระตุ้นการลงทุนขนาดเล็ก สำหรับการลงทุนของรัฐวิสาหกิจก็ประสบปัญหาประสิทธิภาพการลงทุนเช่นกัน โดยเฉพาะหน่วยงานด้านคมนาคมสะท้อนจากอัตราการเบิกจ่ายที่ต่ำ ที่ผ่านมารายจ่ายลงทุนของรัฐวิสาหกิจจะเพิ่มสูงกว่าแนวโน้มปกติได้เพียงในช่วงที่มีการก่อสร้างโครงการใหญ่ เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิรถไฟฟ้า BTS สายสุขุมวิทและสีลม และรถไฟฟ้ามหานครสายเฉลิมรัชมงคล
(ในช่วงปี 2546-2553) แต่โครงการใหญ่เช่นนี้ก็เกิดขึ้นได้ไม่ต่อเนื่องเท่าใดนัก

ดังนั้น การเร่งแก้ไขข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพการเบิกจ่ายทั้งของรัฐบาลกลางและรัฐวิสาหกิจจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพราะหากรัฐบาลสามารถเบิกจ่ายได้ตามความตั้งใจ และรัฐวิสาหกิจสามารถลงทุนโครงการขนาดใหญ่ได้อย่างต่อเนื่องตามแผนที่วางไว้ ทั้งในด้านสาธารณูปโภคระบบคมนาคมย่อมจะช่วยยกระดับการลงทุนภาครัฐเพื่อเพิ่มศักยภาพของประเทศ และสร้างความเชื่อมั่นให้กับภาคเอกชนได้

ทั้งนี้ จากการสัมภาษณ์หน่วยงานรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจสำคัญในช่วงปี 2558 สามารถสรุปข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพที่จำแนกเป็นปัญหาร่วม และข้อจำกัดเฉพาะหน่วยงาน ได้ดังนี้

ข้อจำกัดร่วม (1) กระบวนการเบิกจ่ายงบลงทุนตามกฎหมายงบประมาณล่าช้า โดยกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างโครงการลงทุนเริ่มได้ล่าช้าเนื่องจาก
พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กำหนดให้หน่วยงานต้องได้รับการจัดสรรเงินประจำงวด 1 จากสำนักงบประมาณก่อน จึงจะสามารถก่อหนี้ผูกพันได้ข้อกฎหมายนี้ทำให้หน่วยงานไม่สามารถเร่งเบิกจ่ายงบลงทุนได้ตั้งแต่ต้นปีงบประมาณ นอกจากนี้ ในบางปียังประสบปัญหาความไม่ชัดเจนของประกาศหรือมาตรการใหม่ที่รัฐบาลออกใช้ เช่น มาตรการปรับลดราคากลางงานก่อสร้างในช่วงต้นปีงบประมาณ 2558 ตามราคาน้ำมันที่ปรับลดลง ส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาการประสานงานระหว่างหน่วยงาน เพื่อชี้แจงให้เข้าใจและเตรียมความพร้อมในการใช้เกณฑ์ใหม่ที่ประกาศออกมา

(2) กระบวนการพิจารณาโครงการลงทุนไม่คล่องตัว โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐวิสาหกิจเนื่องจากมีความทับซ้อนของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ กระทรวงเจ้าสังกัดและหน่วยงานกำกับดูแล รวมถึงการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ของโครงการที่ใช้เวลานาน เนื่องจากบุคลากรไม่เพียงพอที่จะรองรับการเพิ่มขึ้นของจำนวนโครงการที่ต้องพิจารณาตามแนวนโยบายการเพิ่มการลงทุนของภาครัฐ