ปฏิรูประบบภาษีสรรพสามิต หลักคิดต้องสากล รัฐต้องไม่ล้วงลูก

โดย...รองศาสตราจารย์ ดร.อรรถกฤต  ปัจฉิมนันท์

มีความเคลื่อนไหวที่สำคัญในด้านนิติบัญญัติที่ผ่านมาคือ การบรรจุ “ร่างพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต” เข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เมื่อวันที่ 15 ก.ย.ที่ผ่านมา โดยร่างกฎหมายดังกล่าวถือเป็นกฎหมายปฏิรูปเศรษฐกิจที่จะทำให้ระบบการบริหารจัดการและจัดเก็บภาษีสรรพสามิตของประเทศมีประสิทธิภาพมากขึ้น มีความเรียบง่ายและคล่องตัวของการคิดคำนวณฐานภาษีที่จะเปลี่ยนการคิดมาอยู่บนราคาขายปลีกแนะนำ (Recommended Retail Selling Price) ที่ผู้ประกอบการและภาคธุรกิจเป็นผู้กำหนดตามหลักตลาดเสรี (Free Market)

ภาษีสรรพสามิตนั้นเกี่ยวโยงกับอุตสาหกรรมหลักหลายประเภทในประเทศไทย เช่น อุตสาหกรรมรถยนต์ ซึ่งคิดเป็น 11% ของจีดีพี การเปลี่ยนฐานคิดภาษีจากเดิมคือราคาต้นทุน (ราคาหน้าโรงงานหรือราคานำเข้า) มาเป็นราคาขายปลีกแนะนำซึ่งเป็นราคาสุดท้ายที่เป็นสาธารณะ และผู้ประกอบการยินดีขายให้ผู้บริโภคด้วยราคานี้ จะส่งผลดีในการลดความยุ่งยากซับซ้อนในการคำนวณภาษี เมื่อเทียบกับราคาหน้าโรงงาน/ราคานำเข้า ที่เป็นตัวเลขที่รับรู้กันแค่ระหว่างผู้ประกอบการและรัฐ และเป็นต้นตอของข้อถกเถียงในเรื่องราคาสำแดงว่าเป็นราคาที่ต่ำกว่าความเป็นจริงหรือไม่ อย่างที่เราเห็นกันในหลายกรณีเรื่องราคาสำแดงต่ำจากภาคธุรกิจ เช่น กรณีรถยนต์ สุรา ยาสูบ เครื่องปรับอากาศ ซึ่งเป็นรายได้หลักของกรมสรรพสามิต

สิ่งสำคัญที่ถือเป็นหัวใจของการปฏิรูปกฎหมายภาษีสรรพสามิต คือ หลักการเรื่องความโปร่งใสและเรียบง่าย ซึ่งจะนำไปสู่ความมีประสิทธิภาพในการจัดเก็บมากขึ้น ฉะนั้นเป็นเรื่องสำคัญที่หน่วยงานรัฐต้องทำให้ “กฎหมายลูก” ที่จะออกมาเป็นหลักปฏิบัติใช้จริงเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการปฏิรูประบบภาษีสรรพสามิตและมีความเป็นสากล เป็นที่ยอมรับของภาคธุรกิจซึ่งเป็นเครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่สำคัญ

จากร่าง พ.ร.บ.ฯ ล่าสุดที่เข้าสู่การพิจารณาของ สนช.นั้น มีข้อสังเกตบางประการที่เกี่ยวกับฐานภาษีบนราคาขายปลีกแนะนำ ซึ่งควรได้รับการพิจารณาอย่างละเอียดถี่ถ้วน ดังนี้ :

มาตรา 17 วรรค 1 ที่กำหนดว่า “ราคาขายปลีกแนะนำให้คำนวณจากต้นทุนการผลิต ค่าบริหารจัดการและกำไรมาตรฐาน ซึ่งจะต้องไม่ต่ำกว่าราคาขายต่อผู้บริโภคทั่วไปรายสุดท้ายในตลาดปกติ”

การกำหนดให้ผู้ประกอบการต้องยื่นต้นทุนการผลิต ค่าบริหารจัดการและกำไรมาตรฐาน (ซึ่งก็คือ โครงสร้างราคา) เป็นสิ่งที่สร้างความกังวลใจให้กับภาคเอกชน เพราะโดยหลักการแล้วการกำหนดนิยามของ “ราคาขายปลีกแนะนำ” ว่าเป็นราคาที่แนะนำโดยผู้ประกอบการที่ตั้งใจจะขายให้กับผู้บริโภคเป็นการทั่วไป และเป็นราคาที่ผู้ประกอบการคิดไว้แล้วว่าในภาพรวมยังสามารถทำธุรกิจได้นั้นเป็นไปตามหลักการแข่งขันโดยเสรีตามกลไกตลาด

แต่การไปกำหนดในกฎหมายอีกว่าการคำนวณราคาขายปลีกแนะนำต้องคำนวณจากต้นทุนการผลิต ค่าบริหารจัดการและกำไรมาตรฐาน และยังให้อำนาจอธิบดีไปกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการคำนวณราคาขายปลีกแนะนำ เท่ากับเป็นการแทรกแซงกลไกตลาด เป็นการควบคุม (Control) มากกว่าการประเมินตนเอง (Self-assessment) ซึ่งควรจะเป็นทิศทางที่ถูกต้องในการเดินไปข้างหน้ามากกว่า

นอกจากนี้ การกำหนดให้เปิดเผยโครงสร้างราคาขายปลีกแนะนำ (Price structure) ซึ่งเป็นข้อมูลความลับของแต่ละผู้ประกอบการ เนื่องจากธุรกิจแต่ละเจ้าย่อมมีกลยุทธ์ที่แตกต่างกัน มีเทคโนโลยีและบริหารธุรกิจในสภาพแวดล้อมที่ต่างกัน ซึ่งทั้งหมดโดยรวมก็คือสิ่งที่เราเรียกว่า ความสามารถในการแข่งขัน (Competitiveness) ก็เห็นได้ชัดว่า รัฐต้องการเข้าไปตรวจสอบ ควบคุมมากกว่า เพราะรัฐมองว่าไม่อยากสูญเสียรายได้จากภาษี ถ้าเป็นอย่างนี้แล้วหลักการมีส่วนร่วม-รับฟังความคิดเห็นจากภาคเอกชนก็ไม่ใช่การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง หรือมีความหมายอะไรมากนัก

ผมขอยกตัวอย่าง หลักการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตบางกลุ่มประเภทสินค้าในประเทศในอียูทั้ง 28 ประเทศเป็นตัวอย่าง ซึ่งคำสั่งของสภายุโรป (EU Directives) กำหนดให้ผู้ประกอบการ ผู้ผลิต ตัวแทน เอเยนต์ในประเทศอียู และผู้นำเข้าจากประเทศนอกอียูมีสิทธิในการกำหนดราคาขายปลีกสูงสุดในผลิตภัณฑ์แต่ละชนิดของตนได้ ทั้งนี้ต้องไม่ขัดกับกฎหมายควบคุมระดับราคาของแต่ละประเทศสมาชิก ดังนั้นในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปผู้ประกอบการจึงมีอิสระในการตั้งราคาขายปลีกสุดท้าย และไม่จำเป็นต้องแสดงโครงสร้างของราคาที่เป็นความลับทางธุรกิจ เนื่องจากในประเทศอียูแต่ละประเทศมีระบบควบคุมระดับราคาที่ผู้ประกอบธุรกิจต้องปฏิบัติตามอยู่แล้ว

หลักการดังกล่าวสอดคล้องกับหลักสากลในการจัดเก็บภาษีที่เรานำมาใช้กับภาษีตัวอื่น อาทิ ภาษีศุลกากร หรือภาษีนิติบุคคลที่เน้น หลักการประเมินตัวเอง (Self-assessment) นั่นคือ ให้สิทธิและอิสระแก่ผู้ประกอบการในการประเมินภาษีด้วยตนเองก่อน โดยดำเนินการควบคู่ไปกับหลักการตรวจสอบหลังการเสียภาษี (Post-audit) ในกรณีที่หากมีการสงสัยในราคาขายปลีกที่แนะนำ ก็สามารถทำการตรวจสอบได้ โดยหลักการทั้งสองเป็นกลไกที่ทำให้บรรยากาศธุรกิจและการลงทุนเป็นไปได้อย่างราบรื่นและไม่บังคับให้ภาคธุรกิจเปิดเผยข้อมูลที่เป็นกลยุทธ์ของตน

สิ่งเหล่านี้จะสอดคล้องกับหลักการปฏิรูปภาษีที่ต้องการให้เกิดความโปร่งใส ความเป็นธรรม ลดความขัดแย้ง ซึ่งจะเป็นผลดีในแง่การส่งเสริมบรรยากาศที่เอื้อต่อการประกอบธุรกิจ ส่งเสริมภาพลักษณ์ที่ดีในการลงทุนของประเทศไทย และจะเป็น Best practice เรื่องการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตในภูมิภาคได้อย่างแท้จริง