หลังเลือกตั้ง หากมีปัญหา มีสองทางออก : ยุบสภา หรือ รัฐบาลเสียงข้างน้อย

โดย...ไชยันต์ ไชยพร

ในระบอบการปกครองประชาธิปไตยระบบรัฐสภา หลังเลือกตั้ง ต้องมีการจัดตั้งรัฐบาล หรือพูดง่ายๆ ก็คือมีการลงคะแนนเสียงเลือกผู้ที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี ในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 172 กำหนดว่า “ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับตั้งแต่วันที่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรก...” แต่ถ้าเลยกำหนดสามสิบวัน ไม่มีผู้ใดได้รับคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนฯ รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 173 กำหนดว่า “...ให้ประธานสภานำความขึ้นกราบบังคมทูลภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่พ้นกำหนดเวลาดังกล่าวเพื่อทรงมีพระบรมราชโองการแต่งตั้งบุคคลซึ่งได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกรัฐมนตรี”

แต่นายกรัฐมนตรีในลักษณะนี้ก็จะเข้าข่ายเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย

สำหรับ ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ที่ผ่านประชามติพร้อมคำถามพ่วง ซึ่งคำถามพ่วงที่ผ่านประชามติ ส่งผลให้การลงคะแนนเสียงเลือกนายกฯ จะต้องเป็นการลงคะแนนเสียงทั้งจาก สส.และ สว. หรือเป็นการลงคะแนนเสียงของรัฐสภานั่นเอง ไม่ใช่แค่สภาผู้แทนราษฎรอย่างที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2550 และฉบับอื่นๆ ก่อนหน้า 

ดังนั้น หลังเลือกตั้งรัฐสภาจะต้องประชุมเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกฯ โดยผู้ที่จะได้รับความเห็นชอบคือ ผู้ที่ได้รับคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของรัฐสภา นั่นคือ จำนวน 376 เสียง ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าพรรคการเมืองเท่านั้นที่มีสิทธิเสนอชื่อผู้ที่สมควรได้รับการพิจารณา และผู้ที่จะได้รับการเสนอชื่อจะต้องอยู่ในรายชื่อของพรรคการเมืองตั้งแต่ตอนเริ่มสมัครรับเลือกตั้ง และพรรคที่มีสิทธิเสนอชื่อจะต้องได้มี สส.อย่างน้อย 25 คน อีกทั้งจะต้องมีเสียงรับรองจาก สส.จำนวน 50 คน แต่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดไม่ได้กำหนดเวลาว่ารัฐสภาจะต้องเลือกผู้ที่ถูกเสนอชื่อให้เป็นนายกรัฐมนตรีในเงื่อนไขที่กล่าวมานี้ให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน

เป็นไปได้ว่า การเจรจาต่อรองหาเสียงสนับสนุนจากพรรคการเมืองและรวมทั้งจาก สว. อาจต้องใช้เวลา ขึ้นอยู่กับรายชื่อของพรรคการเมืองที่มี สส.เกิน 25 ที่นั่งและได้รับเสียงรับรอง 50 คน รัฐสภาอาจจะต้องประชุมลงคะแนนเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบรายชื่อทั้งหมดที่ว่านี้ แต่ถ้าพิจารณากันจนหมดรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอแล้วยังไม่ได้นายกรัฐมนตรี ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เปิดเงื่อนไขอีกเงื่อนไขหนึ่งที่จะช่วยให้การเห็นชอบเป็นไปได้มากขึ้น นั่นคือ การเสนอชื่อบุคคลที่ไม่ได้อยู่ในรายชื่อของพรรคการเมืองที่มี สส. ตั้งแต่ 25 คนขึ้นไป เงื่อนไขที่เปิดกว้างนี้รู้จักกันในภาษาปากขณะนี้ว่า “ปลดล็อก” แต่ก่อนที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยออกมา เดิมที ร่างรัฐธรรมนูญนี้กำหนดว่า การปลดล็อกจะเกิดขึ้นได้จากการที่ สส.เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสภา (250 เสียง) ไปเสนอต่อประธานรัฐสภาเพื่อขอให้รัฐสภาเปิดญัตติ “ปลดล็อก” ให้เสนอชื่อ “คนนอก” ได้

ต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยให้การปลดล็อกกระทำโดยทั้ง สส.และ สว. หรืออีกนัยหนึ่งทั้งรัฐสภา ดังนั้น ตัวเลขที่จะปลดล็อกก็เปลี่ยนจาก 250 เป็น 376 และหากเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของรัฐสภาเห็นชอบ ก็หมายความว่ารัฐสภาเห็นชอบในญัตติ “ปลดล็อก” และให้มีการลงมติในญัตติดังกล่าว ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็กำหนดไว้ว่ารัฐสภาจะต้องได้คะแนนเสียง 2 ใน 3 ของจำนวนสมาชิกรัฐสภา ถึงจะปลดล็อกได้ นั่นก็คือต้องได้เสียง 500 เสียง แต่ถ้าไม่ได้ก็ถือว่าตกไป คำถามที่เกิดขึ้นก็คือ จะกลับไปพิจารณาลงมติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบรายชื่อที่เคยผ่านการเสนอชื่อไปแล้วได้อีกหรือไม่? ถ้าได้ กระบวนการก็ต้องกลับไปเริ่มที่จุดเริ่มต้นอีกครั้ง

แต่ถ้าไม่ได้ ก็ถือว่าเป็นทางตัน เมื่อเป็นทางตันในลักษณะนี้ แม้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดทางออกอะไรไว้ แต่ตามธรรมเนียมของระบอบการปกครองประชาธิปไตยระบบรัฐสภา  ทางออกจากทางตันที่ว่านี้ก็คือ การยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ โดยหวังว่าจำนวน สส. ของพรรคการเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปจะทำให้สามารถลงมติเห็นชอบหาตัวนายกรัฐมนตรีได้ แต่เนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขการยุบสภาในกรณีนี้ไว้ ก็อาจจะต้องใช้มาตรา 5 ของร่างรัฐธรรมนูญนี้ นั่นคือ ประเพณีการปกครอง โดยให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญและบุคคลที่ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดไว้พิจารณาหารือว่า สมควรที่จะยุบสภาหรือให้แต่งตั้งบุคคลที่แม้จะไม่ได้เสียงเกินกึ่งหนึ่ง แต่ได้คะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกรัฐมนตรี เพราะทั้งการยุบสภาและการแต่งตั้งผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดก็ล้วนแต่เป็นธรรมเนียมที่ปฏิบัติกันในระบบรัฐสภาที่ประเทศไทยอาจนำมาปรับใช้ได้ทั้งสิ้น   

สำหรับการยุบสภาหากไม่สามารถเห็นชอบในการสรรหาตัวนายกฯ นั้น สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้ทำการศึกษาหลักการและเหตุผลในการยุบสภาและได้เผยแพร่เอกสารนี้ในเดือน พ.ค. 2559 โดยหนึ่งในเหตุผลของการยุบสภาคือ “การยุบสภาในฐานะตัวเร่งกระบวนการจัดตั้งรัฐบาล” โดยสถาบัน IDEA ได้กล่าวอธิบายไว้ว่า การจัดตั้งรัฐบาลในประชาธิปไตยแบบรัฐสภาผันแปรไปตามแต่ละประเทศ ขึ้นอยู่กับกฎระเบียบและรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลของประเทศนั้นๆ และขึ้นอยู่กับปัจจัยต่างๆ อื่นๆ ด้วย เช่น ระบบพรรคการเมือง ระบบเลือกตั้ง และวัฒนธรรมทางการเมือง โดยส่วนใหญ่ ประเทศที่ระบบพรรคการเมืองเป็นระบบหลายพรรค การเจรจาต่อรองหลังเลือกตั้งในการจัดตั้งรัฐบาลอาจใช้เวลาเนิ่นนาน นับสัปดาห์จนถึงเป็นเวลาหลายเดือน และก็ไม่จำเป็นว่าในที่สุดแล้ว จะจัดตั้งสำเร็จเสมอไปด้วย

ดังนั้น การมีกฎที่กำหนดไว้ว่าจะต้องมีการยุบสภา ถ้าไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ในระยะเวลาที่สมเหตุสมผลจะเป็นแรงจูงใจและแรงขับที่ทำให้การเจรจาระหว่างพรรคการเมืองต่างๆ มีความประนีประนอมมากขึ้น ซึ่งอันนี้สามารถกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญให้ผู้รักษาการนายกฯ เป็นผู้ให้คำแนะนำประมุขของรัฐในการยุบสภา (กรณีของไทยคือการทูลเกล้าฯ ถวาย พระราชกฤษฎีกา) หรือให้มีการยุบสภาโดยอัตโนมัติก็ได้ หากไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลหลังเลือกตั้งได้ในช่วงเวลาที่กำหนดไว้ และจากหลักการเหตุผลดังกล่าวนี้ก็ชัดเจนแล้วว่า หลังเลือกตั้งหากไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ในระยะเวลาที่เหมาะสม ทางออกจากทางตันก็คือ การยุบสภา และนี่ก็เป็นหนึ่งหลักการสากลของทางออกนี้นอกเหนือไปจากการยอมรับรัฐบาลเสียงข้างน้อย