อำนาจรัฐ 101

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

คนเรียนรัฐศาสตร์และการออกแบบสถาบันเพื่อจัดความสัมพันธ์ทางการเมือง ที่จะวางโครงสร้างและกระบวนการมารองรับการเข้าใช้และควบคุมการใช้อำนาจรัฐ จะได้รับการสอนตั้งแต่ชั้นประถมให้รู้ว่าอำนาจรัฐอยู่ที่ไหนและเจ้าของอำนาจเป็นใครในการเมืองระบอบต่างๆ แต่พร้อมกันนั้นคือต้องรู้ว่าอำนาจรัฐมีลักษณะเฉพาะพิเศษตรงไหน ที่ทำให้คนเป็นเจ้าของอำนาจ จะต้องติดตามดูแลแตกต่างจากทรัพย์สินประเภทอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในระบอบการเมืองสมัยใหม่ที่เจ้าของอำนาจรัฐมิได้เป็นผู้ใช้อำนาจนั้นเอง แต่ใช้ผ่านตัวแทน

เพื่อทำให้เจ้าของอำนาจเข้าใจลักษณะพิเศษของอำนาจรัฐของตนได้ดีขึ้น รวมทั้งเข้าใจนัยของการมีตัวแทนมาเป็นผู้ใช้อำนาจนั้นในทางการเมือง คนสอนวิชาอำนาจรัฐ 101 มักใช้ความสัมพันธ์ของเอกชนที่เป็นเจ้าของกิจการกับตัวแทนที่รับหน้าที่บริหารกิจการให้แก่เจ้าของ มาเป็นแนวเทียบเคียงเพื่อบรรยายให้เห็นว่า อำนาจรัฐของประชาชนมีลักษณะแตกต่างจากการเป็นเจ้าของทรัพย์สิน เช่น กิจการบริษัทของเอกชน และเพราะเหตุนั้น ก่อนจะมอบให้ใครมาออกแบบ หรือยอมให้ใครมาเปลี่ยนแปลงโครงสร้างสถาบันทางการเมืองด้วยการรื้อจัดใหม่ เจ้าของอำนาจรัฐควรทราบและตระหนักว่าความแตกต่างดังกล่าวมีนัยสำคัญต่อการพิจารณาการเมืองของการออกแบบและจัดโครงสร้างสถาบันทางการเมือง บทความวันนี้ขอเสนอ 2-3 เรื่องที่ควรแก่การสังเกต

ในการจัดความสัมพันธ์ของเอกชนระหว่างผู้เป็นเจ้าของกิจการกับผู้ที่เจ้าของจะจ้างให้มาบริหารกิจการแทนนั้นการออกแบบข้อตกลงสำหรับทำงาน นอกเหนือจากการเจรจากำหนดค่าตอบแทนที่ตัวแทนจะได้รับจากการทำงานแล้ว เจ้าของกิจการจะคำนึงอย่างน้อย 2 เรื่องใหญ่ๆ ในการเจรจาวางกรอบข้อตกลงการปฏิบัติงาน เรื่องแรกคือกรอบที่ทำให้คนทำงานแทนนั้นรักษาผลประโยชน์ของกิจการเสมอ และเป็นกรอบที่เอื้อให้เขาทำงานได้คล่องตัวและมีประสิทธิภาพดีที่สุด ข้อตกลงที่เกิดขึ้นระหว่าง 2 ฝ่ายนี้ ไม่ว่าจะออกมาอย่างไร ฝ่ายเจ้าของกิจการยังคงถืออำนาจขั้นสุดท้ายเหนือกว่าคนที่จ้างมาบริหาร ฝ่ายหลังไม่อาจบังคับให้เจ้าของกิจการต้องปฏิบัติตามการตัดสินใจของตนได้ ถ้าเจ้าของไม่เห็นชอบ เหตุผลง่ายๆ ก็คือ อำนาจอันเกิดจากความเป็นเจ้าของกิจการยังคงเป็นของเขาอยู่โดยบริบูรณ์

แต่ในทางการเมืองหาได้เป็นอย่างนั้นไม่ ประการแรก เมื่อประชาชนที่เป็นเจ้าของอำนาจตัดสินใจเลือกตัวแทนเป็นผู้ใช้อำนาจรัฐแทนตนแล้ว คนที่เป็นตัวแทนเข้าไปใช้อำนาจรัฐนั้นจะกลายเป็นผู้ครองสิทธิอำนาจจากการดำรงตำแหน่งตามวาระของเขา และโดยสิทธิอำนาจที่เขามีอยู่ ทำให้การตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบาย กฎหมาย การสถาปนาหรือเปลี่ยนแปลงโครงสร้างกระบวนการและองค์กรสำหรับกำหนดและดำเนินนโยบายใดๆ หรือแม้แต่การตัดสินใจเกี่ยวกับทรัพย์สินของประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจรัฐเอง เช่น การเก็บภาษี ย่อมมีผลบังคับและผูกพันให้ประชาชนต้องปฏิบัติตามการตัดสินใจนั้น ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่ก็ตาม

ดังนั้นในทางการเมือง ตัวแทนที่เจ้าของอำนาจรัฐส่งเข้าไปใช้อำนาจในนามของตน จึงกลับเป็นผู้ที่มามีสิทธิอำนาจเหนือคนเป็นเจ้าของ และการตัดสินใจที่เกิดจากสิทธิอำนาจนั้นแม้จะขัดกับผลประโยชน์ของผู้เป็นเจ้าของอำนาจ ก็มีสภาพบังคับจากอำนาจรัฐนั้นเองที่ทำให้ต้องปฏิบัติตาม ซึ่งนำเรามาสู่ข้อสังเกตประเด็นที่ 2 นั่นคือด้านหนึ่งประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจรัฐมีผลประโยชน์แตกต่างกันหลากหลายไม่ได้เป็นเนื้อเดียวกัน และอีกด้านหนึ่ง ตัวแทนที่ประชาชนเลือกเข้าไปใช้อำนาจรัฐนั้นก็มีผลประโยชน์ของเขาเองหลากหลายเช่นกัน โดยเหตุนี้ ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจรัฐจึงมีการเมืองอย่างน้อย 3 ด่านให้ต้องเผชิญ

ด่านแรก คือการเมืองที่ประชาชนต่างฝ่ายต่างผลประโยชน์ต่างจุดยืนและค่านิยม จะต้องหาทางโน้มน้าวเพื่อเปลี่ยนใจเปลี่ยนพฤติกรรมของกันระหว่างกันเอง รวมทั้งแข่งขันกันผ่านการเลือกตั้งที่จะส่งตัวแทนของตนเข้าไปเป็นคนใช้อำนาจรัฐ ด่านที่ 2 เป็นการเมืองของการควบคุมให้คนที่ใช้อำนาจรัฐทำงานอย่างมีประสิทธิภาพในการรักษาผลประโยชน์โดยรวมของประชาชน ไม่หันเหไปแสวงหาประโยชน์ส่วนตนที่ก่อให้เกิดผลเสียหายแก่ประโยชน์สาธารณะ และด่านที่ 3 เป็นการเมืองของการจัดการกับผลลัพธ์ที่มีสภาพบังคับ ทั้งที่น่าพอใจและไม่น่าพอใจ อันเกิดจากการใช้อำนาจรัฐของตัวแทนที่ครองสิทธิอำนาจในการตัดสินใจอยู่ในช่วงเวลาหนึ่ง การเมืองทั้ง 3 ด่านนี้ทำให้เกิดข้อสังเกตประการต่อมา

การเมืองระหว่างประชาชนด้วยกันในด่านแรกจะก่อผลให้ฝ่ายหนึ่งเป็นเสียงข้างมาก อีกฝ่ายหนึ่งเป็นเสียงข้างน้อย ในเรื่องหนึ่งเรื่องใดที่เป็นประเด็นการตัดสินใจสาธารณะ และในช่วงเวลาหนึ่งเวลาใดที่ฝ่ายเสียงข้างมากจะเปลี่ยนมาเป็นฝ่ายเสียงข้างน้อยได้ในเวลาต่อมา ทำให้อำนาจรัฐเปลี่ยนมือจากฝ่ายหนึ่งมาเป็นของอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งจะมีนัยสำหรับประชาชนแต่ละฝ่ายต่อการเมืองในด่านที่ 3 นัยข้อหนึ่งคือว่าทำอย่างไรที่ฝ่ายตนจะยังคงรักษาผลลัพธ์ที่ตนพอใจให้มีสภาพบังคับอยู่ต่อไป ไม่ถูกฝ่ายอื่นมาเปลี่ยนแปลงในวันข้างหน้า เมื่ออำนาจรัฐต้องเปลี่ยนมือให้ฝ่ายอื่นเข้ามาใช้แทน และทำให้ฝ่ายนั้นถึงคิดอยากจะเปลี่ยน ก็ไม่อาจทำได้โดยง่าย

แรงจูงใจแบบนั้นจะนำไปสู่การออกแบบโครงสร้างสถาบันในลักษณะที่จะเพิ่มสิ่งที่ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่าต้นทุนธุรกรรมในการเปลี่ยนแปลงผลลัพธ์ให้มีมากขึ้นและยากขึ้น ซึ่งเป็นคนละเป้าหมาย และอาจขัดกับเป้าหมายในการออกแบบที่จะทำให้การเมืองด่านที่ 2 ทำงานได้ดี เป้าหมายของการเมืองด่านที่ 2 คือการออกแบบสถาบันเพื่อควบคุมการทำงานของตัวแทนให้รักษาผลประโยชน์สาธารณะและทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงอาจถูกจำกัดไว้โดยการเมืองด่านที่ 3 ของผลประโยชน์เฉพาะ ที่แต่ละฝ่ายโดยแรงจูงใจของการมุ่งหาทางรักษาหรือเปลี่ยนแปลงสภาพบังคับของผลลัพธ์ในการเมืองด่านที่ 3 จะเลือกออกแบบโครงสร้างสถาบันของการใช้อำนาจรัฐโดยตรรกะอีกแบบหนึ่ง

ยังมีเรื่องให้พูดได้อีกมาก แต่เทคนิควิธีการออกแบบสถาบันขึ้นมาทำงานในการเมือง 3 ด่านนี้จัดเป็นวิชาอำนาจรัฐชั้นสูง จึงขอจบการบรรยายระดับ 101 ไว้แต่เพียงเท่านี้