ความท้าทายการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ : โครงการตำบลละ 5 ล้าน

15 สิงหาคม 2559

โดย...สุธี มากบุญ รมช.มหาดไทย

รัฐบาลได้ดำเนินมาตรการส่งเสริมความเป็นอยู่ระดับตำบล (ตำบลละ 5 ล้านบาท) อันเป็นหนึ่งในนโยบาย “ประชารัฐ” เพื่อช่วยเหลือประชาชนผู้มีรายได้น้อย รวมถึงประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจและราคาสินค้าเกษตรตกต่ำ ซึ่งมีผลกระทบต่อกำลังซื้อของประชาชน โดยรัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณให้ตำบลละ 5 ล้านบาท จำนวน 7,255 ตำบล รวมเป็นเงิน 36,275 ล้านบาท ให้ประชาชนในพื้นที่เสนอความต้องการผ่านการจัดทำโครงการที่จะก่อให้เกิดการจ้างงาน การบริโภค การลงทุนในพื้นที่ และผลักดันให้เกิดการพัฒนาในท้องถิ่นและภูมิภาคอย่างทั่วถึง

ในการดำเนินมาตรการดังกล่าว รัฐบาลได้มอบความไว้วางใจให้กระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักและ “นำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ” กล่าวคือ ดำเนินการและเบิกจ่ายงบประมาณให้แล้วเสร็จภายในเดือน มี.ค. 2559 (และต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติขยายระยะเวลาให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จตามสัญญาและขยายระยะเวลาไปถึงเดือน ก.ย. 2559 เฉพาะโครงการที่ต้องขอใช้พื้นที่จากหน่วยงานที่มีหน้าที่พิจารณาตามกฎหมาย ได้แก่ ป่าสงวนแห่งชาติและที่ดินในเขตอุทยานแห่งชาติ) ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้เล็งเห็นถึงความสำคัญกับการนำเสนอความต้องการจากเบื้องล่าง โดยใช้หมู่บ้านและตำบลเป็นกลไกในการนำเสนอโครงการ และให้มีกลไกคณะกรรมการในระดับจังหวัดมีอำนาจอนุมัติโครงการตามระเบียบ หลักเกณฑ์ เงื่อนไขที่กำหนด หลังจากนั้นจึงส่งเรื่องให้สำนักงบประมาณ (สำนักจัดทำงบประมาณเขตพื้นที่ 1-18) พิจารณาอนุมัติงบประมาณก่อนดำเนินการในพื้นที่ต่อไป

ผลจากมาตรการเมื่อสิ้นสุดเดือน มี.ค. 2559 (28 มี.ค. 2559) ปรากฏว่าสามารถดำเนินโครงการแล้วเสร็จและเบิกจ่ายก่อหนี้ได้ทั้งสิ้น 33,727,029,228.62 บาท (ร้อยละ 93.03) ขณะที่มีโครงการที่ยังไม่สามารถดำเนินการได้เป็นเงินจำนวน 2,527,759,571.38 บาท คิดเป็นร้อยละ 6.97 เนื่องจากประเด็นปัญหาที่จะได้กล่าวถึงต่อไป

คำถามหลักที่เกิดขึ้นหลังจากขับเคลื่อนมาตรการเป็นเรื่องของการบริหารโครงการที่มีการเสนอขออนุมัติงบประมาณไปทั้งสิ้น 130,383 โครงการ ตลอดจนการประเมินผลและตรวจสอบว่าจะสามารถบรรลุเป้าหมายทางนโยบายได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และมีความโปร่งใสได้มากเพียงใดภายใต้ข้อจำกัดของเงื่อนระยะเวลาและทรัพยากรการบริหาร รวมทั้งตัวแสดงที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย ซึ่งไม่ได้มีเพียงกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น แต่ยังรวมถึงหน่วยงานอื่นๆ เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กระทรวงการคลัง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

จากการถอดบทเรียนที่เกิดขึ้นจากการขับเคลื่อนนโยบายตำบลละ 5 ล้านบาท ผู้เขียนมีข้อสังเกตบางประการ ซึ่งมีความเชื่อมโยงกับแนวคิดการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติที่อยากให้ผู้อ่านได้ช่วยกันคิดพิจารณาดังนี้

ประการแรก ผู้เขียนประเมินว่านโยบายตำบลละ 5 ล้านบาท ประสบความสำเร็จในแง่ของ “วิธีคิดภาควิชาการ” ซึ่งได้ถูกสะท้อนอย่างชัดเจนภายใต้วัตถุประสงค์ของนโยบายกล่าวคือ มีเป้าหมายที่เด่นชัดในการกระตุ้นกิจกรรมเศรษฐกิจให้มีการผลิตและการลงทุน เพื่อเพิ่มอุปสงค์รวมซึ่งเป็นการอัดฉีดรายได้และการใช้จ่ายมากขึ้นตามแนวทางทฤษฎีเศรษฐศาสตร์มหภาคของเคนส์ (Keynesian Economics) ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางการดำเนินงานที่วางไว้ว่าต้องเป็นโครงการที่มีการจ้างงานหรือก่อให้เกิดการจัดซื้อจัดจ้างสินค้าและบริการในจังหวัด เช่น การซ่อมแซมหรือบูรณะทรัพย์สินที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ การส่งเสริมการพัฒนาชุมชนตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง การเพิ่มศักยภาพในการประกอบอาชีพของคนในชุมชน เป็นต้น

หากประเมินในแง่ของตัวเลขทางเศรษฐกิจแล้วจะพบว่าในการดำเนินการตามนโยบายนี้ส่งผลกระทบเชิงบวกต่อเศรษฐกิจในช่วงไตรมาส 4 ของปี 2558 และไตรมาสแรกของปี 2559 โดยมีส่วนช่วยสนับสนุนให้อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ (GDP) ของประเทศขยายตัวอย่าง

ต่อเนื่องที่ 2.8% และ 3.2% ตามลำดับ ซึ่งจะเป็นปัจจัยเกื้อหนุนให้ GDP ในปีนี้ให้ขยายตัวได้เกิน 3.3 % ตามที่ได้ตั้งเป้าหมายด้วย (ข้อมูลการลงทุนภาครัฐ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง) ในขณะที่ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจ ธุรกิจ และเศรษฐกิจฐานราก ธนาคารออมสิน ได้ทำการสำรวจพบว่าประชาชนในระดับฐานรากส่วนใหญ่ ได้รับผลประโยชน์จากมาตรการเร่งรัดการใช้จ่ายสำหรับพัฒนาตำบลละ 5 ล้านบาท มากที่สุด (76.6%)

ประการที่สอง ผู้เขียนเห็นว่า “กลยุทธ์/แนวทางการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ” เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การขับเคลื่อนนโยบายที่เต็มไปด้วยอุปสรรคและข้อจำกัดต่างๆ เช่น ปัญหาเรื่องร้องเรียนเจ้าหน้าที่รัฐ การบริหารความเสี่ยงในการดำเนินโครงการ ปัญหาอัตรากำลังไม่เพียงพอต่อการปฏิบัติงาน ตลอดจนปัญหาเชิงเทคนิคต่างๆ ซึ่งถูกจำกัดด้วยระเบียบข้อกฎหมายของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ได้รับการคลี่คลายในระดับหนึ่ง

ดังจะเห็นได้จากการที่กระทรวงมหาดไทยได้วางแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นการมีหนังสือสั่งการเน้นย้ำให้ผู้ปฏิบัติงานในระดับพื้นที่ให้ความสำคัญกับการดำเนินงานด้วยความทุ่มเทเต็มความสามารถ ซื่อสัตย์สุจริต โปร่งใส และการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกฝ่าย