รู้ก่อนลงประชามติ

โดย...ดร.ณรงค์ชัย อัครเศรณี ประธานกรรมการ บลจ.เอ็มเอฟซี (MFC)

ใกล้ถึงวันลงประชามติ รับ/ไม่รับ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ รวมทั้งคำถามพ่วง ระยะนี้จึงมีการให้ข้อมูล ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญกันมากมาย ผมเลยขอแจมครับ

รัฐธรรมนูญเป็นกติกาที่กำหนดให้คนในชาติ ประพฤติ ปฏิบัติ ในการอยู่ร่วมกันเป็นสังคม จึงจำเป็นต้องให้สมาชิกส่วนใหญ่ของสังคมเห็นชอบกับกติกานี้ ซึ่งจะมีหลายเรื่อง ทั้งสิทธิ หน้าที่ และขบวนการทางการปกครอง ทางกฎหมายต่างๆ มากมาย ที่สำคัญยิ่งคือ ขบวนการที่จะให้ได้มาซึ่ง สส. สว. และรัฐบาล ซึ่งก็คือผู้ใช้อำนาจรัฐ ในทางนิติบัญญัติ และบริหาร

ในฐานะที่ผมติดตาม และบางครั้งเกี่ยวข้องกับระบบบริหารราชการแผ่นดิน มากว่า 40 ปี จึงอยากให้ข้อมูลในเรื่อง การให้ได้มาซึ่ง สส. สว. และรัฐบาล ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ว่าเหมือนและต่างกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ในมิติของรูปแบบผู้บริหารราชการแผ่นดินอย่างไร เพราะสำหรับผม เรื่องนี้สำคัญที่สุด คือกติกาจะดีเลวแค่ไหน อยู่ที่ผู้บริหารกติกา

หลักการสำคัญของการปกครองแบบประชาธิปไตย คือ การมีผู้แทนของประชาชน ซึ่งเป็นเจ้าของอธิปไตย เรียกว่ามี Representation โดย Election คือเลือกตั้ง มีผู้แทนทำงานแทนประชาชน เช่น การออกกฎหมาย การเก็บภาษี ก็ต้องให้ผู้แทนเห็นชอบ ประชาชนจะได้ปฏิบัติตาม จากหลักการนี้ ผู้บริหารกติกา ต้องมาจากการเลือกตั้ง

ในทางปฏิบัติการเมืองไทย มักจะไม่มีผู้ใช้อำนาจรัฐที่มาจาก Election ล้วนๆ คือมีมาจากการสรรหา แต่งตั้งด้วย เรียกว่า Selection ขอแปลว่าจัดตั้ง โดยบางครั้งเป็นจัดตั้งล้วนๆ และหลายช่วงเวลาเป็นการผสมระหว่าง จัดตั้งกับเลือกตั้ง ผมขอเรียกว่าเป็นระบบผสม หรือ Hybrid ซึ่ง Hybrid นี้ก็จะผสมให้ จัดตั้ง มากกว่าหรือน้อยกว่า เลือกตั้ง ก็แล้วแต่ช่วงเวลา

ขอย้อนอดีตไปปี 2500 ที่มีการปฏิวัติโดยจอมพลสฤษดิ์ เราก็มีรัฐบาลจาก Selection อยู่นานถึง 17 ปี (ยกเว้นช่วงสั้นๆ) จนผ่านรัฐบาลจอมพลถนอม ปี 2516 รัฐบาลอาจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ก็เป็น Selection จากปี 2517-2522 หลายรัฐบาลเป็น Hybrid ที่ สส. มาจาก Election และ สว.จาก Selection นรม. เป็นและไม่เป็น สส. สมัยรัฐบาล พล.อ.เปรม ปี 2523-2531 ก็เป็น Hybrid ถึงรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ถึงแม้จะเป็น Hybrid เพราะ สว. มาจาก Selection แต่ก็เป็นทาง Election มากกว่า เพราะ พล.อ.ชาติชาย เป็น สส. จนมาถึงปีที่เรามีรัฐธรรมนูญ 2540 จากนั้นเราเป็น Election เต็มตัว ทั้ง สส. สว. และ นรม. แล้วต่อมาก็มีการแก้ที่มาของ สว.อีกในรัฐธรรมนูญปี 2550 ให้มีทั้งเลือกตั้งและแต่งตั้ง

ท่านผู้อ่าน คิดย้อนอดีตเองก็แล้วกันนะครับ ว่าช่วงที่เรามีรูปแบบการเมืองต่างๆ ในอดีต ทั้งแบบจัดตั้ง เลือกตั้ง และ Hybrid สถานการณ์บ้านเมืองเป็นอย่างไร ผมรวบรวม Timeline ของการเมืองไทยมาให้ดูด้วย

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่เราจะลงประชามติกันวันที่ 7 ส.ค.นี้ ออกแบบมาให้เป็นการเมืองแบบ Hybrid โดยเฉพาะอย่างยิ่งตามบทเฉพาะกาล

เริ่มตั้งแต่ที่มาของ สส. 500 คน เป็น สส.เขต 350 คน และ สส.บัญชีรายชื่อ 150 คน มีการกำหนดวิธีการเลือกตั้ง (มาตรา 87-91) โดยให้ความสำคัญของคะแนนเสียง คือเอาประชาชนที่ไปลงคะแนนทั้งหมดหารด้วย 500 ก็จะได้คะแนนเสียงเฉลี่ยต่อ 1 สส. แล้วก็เอาคะแนนเสียงเฉลี่ยนี้ไปหารจำนวนคะแนนที่แต่ละพรรคการเมืองได้รับ ก็จะได้จำนวน สส.ที่พรรคควรจะได้ ทีนี้ก็มาดูว่าพรรคนั้นได้ สส.เขตจำนวนเท่าไร ถ้าไม่ถึง ก็จะได้ สส.บัญชีรายชื่อตามสัดส่วนของคะแนนเสียง ถ้าถึงหรือเกิน ก็จะไม่ได้ สส.บัญชีรายชื่อ โดยเอา สส.บัญชีรายชื่อไปเฉลี่ยให้พรรคอื่นๆ ตามอัตราส่วน วิธีการนี้พรรคที่ได้ สส.เขต น้อยกว่าจำนวน สส.ที่ควรได้ ก็จะได้ สส.บัญชีรายชื่อเพิ่มขึ้น สรุปคือ สส.มาจาก Election แน่นอน และให้ประโยชน์กับทุกคะแนนเสียง

ส่วน สว.ตามมาตรา 107 มี 200 คน เป็นการคัดสรร คือเป็นผู้แทนของกลุ่มอาชีพ เรียกว่าเป็น Representation แต่ไม่ใช่จากประชาชนโดยตรง สำหรับห้าปีข้างหน้า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นช่วงเปลี่ยนผ่านทางการเมือง จึงมีบทเฉพาะกาล

ในบทเฉพาะกาล มาตรา 269 ให้มี สว. 250 คน 50 คน มาจากการสรรหาโดยกลุ่มอาชีพก่อนจำนวน 200 คน ตามมาตรา 107 แล้ว คสช. เลือกเหลือ 50 คน อีก 200 คน จะมีขบวนการสรรหาต่างหาก 400 คน ให้ คสช. เลือกเหลือ 200 คน

ดังนั้น ตามบทเฉพาะกาล สว. เป็น Selection เป็นการจัดตั้ง

ทีนี้มาถึงการเลือก นรม. ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตามมาตรา 88 ให้พรรคการเมืองระบุชื่อไม่เกิน 3 ชื่อ ว่าใครจะเป็น นรม. ถ้าพรรคมีคะแนนเสียงพอจัดตั้งรัฐบาล ก็เสนอ นรม. ตามชื่อ (มาตรา 159) แต่ไม่ได้บอกว่า นรม. ต้องเป็น สส. ในทางปฏิบัติ พรรคก็คงใช้ชื่อ สส. อย่างไรก็ตามถือว่ามีความเป็น Representation อยู่

ในกรณีที่ สส. เลือก นรม.ไม่ได้ บทเฉพาะกาล มาตรา 272 เขียนไว้ว่า ให้ สว.ร่วมเลือกได้ แต่ต้องได้เสียง 2 ใน 3 ของจำนวน สส.+สว. 750 คน ซึ่งถ้าเป็นอย่างนี้ นรม.ก็อาจจะไม่ได้มาจาก สส.ก็ได้ คืออาจจะมาจากการเลือกตั้ง หรือจัดตั้ง แล้วแต่สถานการณ์

เรื่องการเลือก นรม. ที่กำหนดเป็นสองขั้นตอน คือ จากสภาผู้แทนก่อน ถ้าไม่สำเร็จให้เป็น สส.+สว. เลือก ทำให้เกิดคำถามพ่วงขึ้นมาว่า ในห้าปีจากนี้ ให้ สว.ร่วมกับ สส. เลือก นรม.เสียเลยจะดีไหม

สรุปสุดท้าย ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะสร้างการเมืองแบบ Hybrid คือทั้งเลือกตั้ง+จัดตั้ง เป็นรูปแบบที่คณะกรรมการยกร่าง เห็นว่าเหมาะสมกับรูปแบบสังคมการเมืองของไทยในปัจจุบัน หมายถึงในห้าปีข้างหน้า และ สนช. ยังแถมคำถามพ่วงมาด้วย เพื่อให้ประชาชนตัดสินว่ารูปแบบ Hybrid นี้ อยากจะเน้น การจัดตั้ง หรือการเลือกตั้ง

ท่านประชาชนจะลงคะแนนอย่างไร เป็นสิทธิของท่านครับ ทั้งสิทธิในการออกเสียงประชามติ และการตอบคำถามพ่วง สิทธินี้กำหนดอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่ใช้ในปัจจุบัน