สัมปทานจะจบ ควรทำอย่างไร

โดย...อนิก

เรื่องน้ำมัน-ก๊าซยังคงเป็นประเด็นให้เล่นกันไม่เลิกในสื่อสังคมออนไลน์ ภาครัฐจึงต้องให้ความสำคัญกับการชี้แจงข้อกล่าวหาต่างๆ ตามความเป็นจริง และต้องปรับกระบวนทัศน์ให้มีความโปร่งใสมากขึ้น แม้คนที่หลงเชื่อกระแสบิดเบือนไปแล้วจะกู่ไม่ขึ้น เพราะปิดใจรับฟังไปแล้ว แต่ต้องสร้างความไว้วางใจให้เป็นภูมิคุ้มกันคนส่วนใหญ่ที่อยู่ตรงกลางไม่ให้หลุดเข้าไปในกระแสนั้น

การชี้แจงเป็นมาตรการเชิง “รับ” ในเชิง “รุก” กระทรวงพลังงานควรเร่งรัดการเข้าร่วมใน EITI หรือโครงการเพื่อความโปร่งใสในอุตสาหกรรมสกัดทรัพยากร เพื่อให้เกิดคณะกรรมการไตรภาคีระหว่างรัฐ-เอกชน-ภาคประชาชน ซึ่งจะลดช่องว่างทางข้อมูลและความเข้าใจ ทั้งเพิ่มความโปร่งใสทำให้การบิดเบือนเกิดได้ยากขึ้น

แนวรุกอีกด้านที่พึงทำ คือ สร้างความโปร่งใสให้มากที่สุดในการจัดการสัมปทานที่กำลังจะหมดอายุในปี 2565/2566 ล่าสุดรัฐบาลได้ประกาศว่าจะเปิดประมูล หากแต่เป็นเรื่องไม่ง่าย ปีที่แล้วดิฉันได้เสนอว่ารัฐควรทำ Competitive Negotiated Bidding โดยมีตัวแทนสาธารณะจากนอกวงการปิโตรเลียมเข้าร่วมเพื่อสร้างความโปร่งใส แต่ปีนี้ได้เห็นแนวทางที่เหมาะยิ่งกว่า...

สัมปทาน 2 แปลงที่กำลังจะหมดอายุมีความสำคัญมาก เพราะเป็นแหล่งที่ผลิตปิโตรเลียมได้ประมาณครึ่งหนึ่งของความต้องการของประเทศไทยเป็นเกือบ 2 ใน 3 ของการผลิตในอ่าวไทย นั่นคือบริเวณแหล่งเอราวัณที่ดำเนินการโดยบริษัท เชฟรอน กับบริเวณแหล่งบงกชที่ดำเนินการโดยบริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (ปตท.สผ.)

ด้วยธรณีวิทยาที่เป็น “กระเปาะเล็กๆ” ไม่ใช่ว่าสุ่มเจาะหลุมเสียบท่อตรงไหนแล้วน้ำมันหรือก๊าซจะไหลออกมาเลย ถ้ารัฐจะเก็บไว้ทำเอง หรือใช้ Service Contract ไปเช่าแท่นและจ้างคนมาเจาะ ก็คงได้ผลผลิตที่ต่ำกว่าศักยภาพที่เหลือ หากไม่จ้างผู้ที่เชี่ยวชาญจริง แต่ผู้ที่เชี่ยวชาญจริงๆ ก็มักต้องการ Upside มากกว่าค่าดำเนินการ เพราะเขามีทางเลือกจะไปลงทุนในประเทศอื่นที่ทำกำไรได้มากกว่า

เนื่องจากผู้ผลิตรายเก่ารู้จักพื้นที่ดีที่สุด ในหลายๆ ประเทศทั่วโลกจึงมักใช้วิธีเจรจากับรายเดิมให้ทำสัญญาใหม่ โดยต่อรองให้ได้ผลประโยชน์ที่เหมาะสม ส่วนใหญ่รัฐจะได้มากขึ้นเพราะถือว่าความเสี่ยงในการสำรวจแทบไม่มี แต่ก็เคยมีที่รัฐยอมรับอัตราน้อยลงเพราะส่วนที่เหลือศักยภาพต่ำ ต้องจูงใจให้เกิดการผลิตมากขึ้นซึ่งรัฐก็จะมีรายได้รวมสูงขึ้น เช่นในกรณีของนอร์เวย์ (อ้างอิงการรับฟังข้อมูลกลางปี 2558 ที่ กมธ.พลังงานของสภาปฏิรูปแห่งชาติ)

“กระเปาะเล็ก” หมดเร็ว จึงต้องมีการลงทุนเจาะหลุมใหม่ทุกๆ ปีเพื่อรักษาระดับการผลิต ทำให้ประเทศไทยมีหลุมปิโตรเลียมจำนวนกว่า 6,000 หลุม (เป็นเหตุให้ฝ่ายบิดเบือนนำไปอ้างว่าไทยต้องผลิตได้มากระดับโลก) แนวโน้มคือ แม้จะเป็นพื้นที่ผลิตอยู่แล้ว แต่จะหายากและแพงขึ้นเพราะโครงสร้างส่วนที่ผลิตได้ง่ายและได้มากจะถูกใช้หมดไปก่อน ถึงกระนั้นก็ยังคาดกันว่าจะมีเหลือให้นำขึ้นมาได้หลังสัมปทานหมด

เนื่องจากจำเป็นต้องลงทุนใหม่ทุกปีเพื่อรักษาระดับการผลิต ผู้รับสัมปทานจึงจะหยุดลงทุนในส่วนที่จะไม่สามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ได้เมื่อสัญญาจบ ก็จะทำให้การผลิตของแหล่งใหญ่ทั้งสองลดลง ประเทศจะเสียโอกาสที่จะนำทรัพยากรขึ้นมาใช้รวมประมาณ 2.3 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต ทำให้ต้องนำเข้า LNG มาผลิตไฟฟ้าแทน

แม้ในอดีตราคา LNG (นำเข้า) จะแพงกว่าก๊าซอ่าวไทย แต่ปัจจุบันราคาพอๆ กัน จึงฟังดูไม่น่าเสียหายที่จะนำเข้าแทน หากแต่ประเทศจะเสียประโยชน์จากการผลิตเอง ตั้งแต่ค่าภาคหลวง ภาษีปิโตรเลียม ไปจนถึงการจ้างงานและธุรกิจต่อเนื่อง รวมทั้งเอสเอ็มอีที่จะได้รับผลกระทบ ดังนั้นถ้าผลิตก๊าซได้เองจะได้ประโยชน์ส่วนรวมที่สูงกว่า

นอกจากนี้ยังมีข้อจำกัดทางกายภาพว่าประเทศไทยยังไม่สามารถนำเข้า LNG ได้มากขนาดนั้น เพราะต้องมีคลังนำเข้าที่มีระบบ Regasification รองรับ ซึ่งแม้จะสร้างแบบลอยน้ำ (FSRU) ก็ยังต้องใช้เวลาหลายปี

ที่บางคนอ้างว่าราคา LNG ถูกกว่าก๊าซอ่าวไทยถึง 3-5 เท่านั้นไม่จริง เพราะเขาอ้างราคา Henry Hub ที่เป็นตลาดเฉพาะในสหรัฐแม้จะสามารถซื้อออกมาได้ก็ยังต้องจ่ายค่าแปรสภาพและขนส่งข้ามมหาสมุทรมาเข้าคลังบ้านเราอีกราว 7-8 เหรียญสหรัฐ/mmBTU ทั้งนี้ ราคาHenry Hub คงจะไม่ต่ำเตี้ยไปนาน เพราะรัฐบาลสหรัฐได้เริ่มอนุญาตให้ส่งออกแล้ว

ประเทศไทยจึงจำเป็นจะต้องให้มีการผลิตก๊าซต่อเนื่อง และต้องเริ่มกระบวนการจัดการกับสัมปทานที่จะจบล่วงหน้าหลายปี แม้การเจรจาเพื่อทำสัญญาใหม่กับเจ้าเก่าจะเป็นเรื่องปกติ ในประเทศอื่นที่ต้องการประโยชน์สูงสุดจากความเชี่ยวชาญของเจ้าเก่าเพื่อให้ผลิตได้เต็มศักยภาพ แต่ด้วยสภาพความไม่ไว้วางใจต่อภาครัฐในบ้านเรา จึงควรมีกระบวนการแข่งขันที่โปร่งใสด้วยการประมูล

ในการประมูลก็ต้องแก้ปัญหาการผลิตไม่ต่อเนื่องด้วย ต้องมีกลไกชดเชยผู้ถือสัมปทานรายเก่าในกรณีที่แพ้ประมูล สำหรับทุนที่เขาได้ลงไป เพื่อให้การผลิตต่อเนื่องก่อนสัญญาหมด ซึ่งก็จะเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไขการประมูล ที่ผู้ชนะจะต้องจ่ายส่วนนั้นแลกกับการไม่ต้องลงทุนเพื่อที่จะได้รับผลผลิตดังกล่าว

รัฐจะเปลี่ยนทรัพย์สินที่เหลือเป็นทุนก็ย่อมทำได้อยู่แล้ว ไม่ว่าฝ่ายใดชนะประมูล