บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ‘คลาสสิก NOC’

โดย...อานิก อัมระนันท์

หลายประเทศได้ตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ หรือ NOC (National Oil Company) เพื่อสร้างมูลค่า (Value Creation) ให้มากที่สุดจากทรัพยากรปิโตรเลียม NOC ที่ “คลาสสิก” ที่สุด คือ นอกจากจะผูกขาดการสำรวจ-ผลิตแล้ว มักผูกขาดกระบวนการตั้งแต่นโยบายรวมถึงการให้สิทธิ (Licensing) การกำกับดูแล (Regulation) จนถึงการลงทุน-ดำเนินการ (Investment and Operation) ...และมีรัฐเป็นเจ้าของ 100% 

เป้าหมายของ NOC มักกว้างกว่าการสร้างมูลค่าด้านเศรษฐศาสตร์ คือมีเรื่องสังคมหรือการเมืองด้วย แต่เป้าหมายมักไม่ชัดเจนและไม่โปร่งใสทำให้ “คลาสสิก NOC” ต้องล้มเหลวหรือมีเหตุให้ปฏิรูปลดบทบาท และ/หรือลดการถือหุ้นโดยรัฐในหลายประเทศ เช่น เม็กซิโก อินโดนีเซีย แอลจีเรีย อินเดีย อาร์เจนตินา บราซิล จีน เป็นต้น

ในการต่อสู้ทางความคิดระหว่างระบบเศรษฐกิจเสรีและระบบคอมมิวนิสต์หรือสังคมนิยมสุดโต่ง ประวัติศาสตร์ได้พิสูจน์แล้วว่าระบบหลังถ้าไม่ล่มสลายก็เสื่อมถอยลงในทุกประเทศ ที่บางกลุ่มในไทยพยายามผลักดันให้รัฐบาลตั้ง NOC ใหม่ในแบบ “คลาสสิก” นั้นเป็นการถอยหลังลงเหว ซึ่งน่ากลัวที่สุดคือ ประเทศเวเนซุเอลา ที่แม้ปัจจุบันจะยังไม่ปฏิรูป NOC แต่ผลเสียของแนวทางสร้างมูลค่าแบบ “คลาสสิก” ทำให้เศรษฐกิจย่อยยับ คอร์รัปชั่นสูง ประชาชนลำบากยากเข็ญอย่างหนัก

เฟซบุ๊ก Thai Ariyaskun เขียนเตือนสติเรื่อง “คลาสสิก NOC” ได้อย่างจัดแจ้งว่า “บริษัทน้ำมันแห่งชาติ ก็คือ กิจการที่ผูกขาดโดยรัฐ ...บริหารแบบระบบราชการ ตรวจสอบไม่ได้ ไม่สามารถควบคุมต้นทุนได้... แล้วอย่าหวังว่าจะได้ใช้น้ำมันราคาถูกครับ เพราะไม่มีธุรกิจใดขายต่ำกว่าต้นทุนโดยไม่ต้องเอาเงินของสังคมไปอุดหนุนแล้วจะอยู่ได้ และเมื่อกิจการไม่มีการแข่งขัน การควบคุมต้นทุนก็ไม่จำเป็น ‘เงินเดือนคนขับรถอาจ 5 หมื่นบาท’ แบบที่รัฐวิสาหกิจหลายแห่งเป็นอยู่เวลานี้ แล้วพวกนี้ก็เอาไปรวมกันเป็นต้นทุนทั้งสิ้น”

การสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจมักรวมถึงการพัฒนากิจกรรมต่อเนื่องในห่วงโซ่การผลิต ทั้งด้านหลังและด้านหน้า (Backward and Forward Linkages) รวมถึงการโอนถ่ายเทคโนโลยี การจ้างงานใหม่ๆ ตลอดจนธุรกิจต่อเนื่องต่างๆ ที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโต และเรื่องความมั่นคงทางพลังงาน แต่เป้าหมายของ “คลาสสิก NOC” มักรวมถึงน้ำมันราคาถูกสำหรับประชาชน จิตวิทยาการเมืองเรื่องความเป็นเจ้าของ การควบคุมการดำเนินงานโดยละเอียด เช่น ในระบบแบ่งปันผลผลิต-PSC เหล่านี้มักนำไปสู่การหาผลประโยชน์ เกิดทุจริตคอร์รัปชั่นและความด้อยประสิทธิภาพในการลงทุนและบริหาร

นโยบายน้ำมันราคาถูกอาจจะดูดี แต่ทำได้จริงก็เฉพาะประเทศที่มีปิโตรเลียมมากจนเหลือใช้ ส่งออกได้ (ไทยเรานำเข้าสุทธิ 50% (ก๊าซ+น้ำมัน) โดยต้องนำเข้าน้ำมันดิบถึง 85%) แม้รัฐบาลประชานิยมสุดโต่งของไทยที่ผ่านมายังทำไม่ได้ ขนาดประเทศที่เคยทำได้อย่างมาเลเซียและอินโดนีเซียเขาก็เลิกทำกันเกือบหมดแล้ว เพราะการให้เงินอุดหนุนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมเพื่อให้ได้ราคาขายปลีกถูกๆ เป็นการสิ้นเปลืองงบประมาณอย่างไม่คุ้มค่า กลุ่มที่ได้ประโยชน์มากคือคนชั้นกลางกับคนรวย คนจนใช้พลังงานน้อยกว่าเป็น 10 เท่าจึงได้ประโยชน์น้อยมาก อีกทั้งเสียโอกาสเพราะรัฐขาดดุลโดยไม่จำเป็น

ฝ่ายเสนอ “คลาสสิก NOC” เคยกล่าวอ้างว่าธนาคารโลกสนับสนุนวันนี้มาดูกันฟังว่ารายงานธนาคารโลกแนะนำอย่างไร?

เขาย้ำว่าความแตกต่างทางวัฒนธรรมทำให้โครงสร้างทางธรรมาภิบาลที่ถือว่าดี ไม่สามารถนำมาใช้ในบางประเทศได้ ที่สุดแล้ว สภาพการเมือง สถาบัน และสังคมในแต่ละประเทศจะมีผลต่อการสร้างมูลค่าสูงสุดจากทรัพยากรมากกว่าการกระทำของ NOC เขาจึงมีข้อสรุปกว้างๆ ดังนี้

lการบริหารจัดการอย่างมีธรรมาภิบาล หรือ “ธรรมาภิบาลภายใน” มีความสำคัญมากกว่าโครงสร้างความเป็นเจ้าของ แปลว่า ไม่จำเป็นต้องให้รัฐเป็นเจ้าของ 100% แต่ก็ใช่ว่าการลดหุ้นของรัฐต่ำกว่า 100% จะประกันธรรมาภิบาล หากไม่โอบรับกติกาของตลาดหลักทรัพย์

ขอยกตัวอย่าง Petronas ของมาเลเซียซึ่งเป็น NOC ค่อนข้างคลาสสิกและยังเป็นที่ยอมรับในความเป็นมืออาชีพ อย่างไรก็ดีมาเลเซียได้ปฏิรูปเลิกอุดหนุนราคาน้ำมัน และฝ่ายค้านกับภาคประชาชนมาเลเซียก็มีข้อข้องใจกับธรรมาภิบาลของ Petronas ทีเดียว

lNOC ของประเทศที่มีปิโตรเลียมไม่มาก (นำเข้าสุทธิ) อาจจะสร้างประโยชน์ให้กับประเทศได้ดีกว่า NOC ของประเทศที่ทรัพยากรมั่งคั่ง(ส่งออกสุทธิ) ซึ่งมักถูกแทรกแซงจากฝ่ายอำนาจเพราะเป็นขุมทรัพย์ใหญ่

lการให้สิทธิพิเศษกับ NOC จะสร้างมูลค่าเพิ่มแก่ประเทศได้ในช่วงต้นๆ ที่ NOC ถ่ายทอดเทคโนโลยีและทักษะการบริหารการสำรวจ-ผลิตปิโตรเลียม แต่ในระยะยาวจะลดทอนมูลค่าได้หาก NOC ขาดประสิทธิภาพเพราะไม่ต้องแข่งขันกับใคร

lเป้าหมายที่กว้างของ NOC อาจจะไม่ขัดต่อการสร้างมูลค่าสูงสุดจากทรัพยากร ...ตราบใดที่ไม่เกิดความขัดแย้งในหน้าที่หลักของ NOC ในการนำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง ดังเช่นเกิดในหลายประเทศจนปฏิรูป NOC ให้หาย “คลาสสิก”

ประเทศไทยเป็นผู้นำเข้าสุทธิ มี NOC คือ ปตท.-ปตท.สผ.ที่ไม่คลาสสิก เพราะได้เข้าตลาดหลักทรัพย์เพิ่มความโปร่งใสและลดภาระการเงินของรัฐ มีเอกชนแข่งขัน ไทยมีระบบ “ธรรมาภิบาลภายนอก” ที่เข้มแข็งในส่วนของการแยกกระบวนการนโยบาย-ให้สิทธิ กำกับดูแล และลงทุน-ดำเนินการออกจากกัน ที่เรียกกันว่า “Norwegian Model”

น่าสังเกตว่านอร์เวย์เป็นผู้ส่งออกสุทธิ แต่ใช้นโยบายราคาน้ำมันแพง และ NOC ที่ชื่อ Statoil ก็ไม่คลาสสิก แถมรัฐมีหุ้นตรงเพียง 67% คงมีหลายอย่างที่ไทยเรียนรู้ได้จากนอร์เวย์ ซึ่งจะได้นำเสนอในโอกาสต่อไป