ต้องปฏิรูปท้องถิ่นรองรับยุทธศาสตร์ชาติ

โดย...รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม

ผมเข้าใจว่าการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ชาติที่รัฐบาลกำหนดไว้นั้น แม้ว่าส่วนหนึ่งรัฐบาลจะกำกับทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองไว้ในระดับนโยบายก็ตามที แต่ในระดับปฏิบัติการเพื่อทำให้ยุทธศาสตร์ชาติเป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ เห็นว่าต้องอาศัยกลไกหรือเครื่องมือที่ปฏิบัติงานเพื่อตอบโจทย์ประเทศที่มีความสำคัญยิ่ง และเห็นว่าเราจะต้องมาทบทวนกลไกและวิธีการที่เป็นอยู่ว่าจะทำให้เกิดประสิทธิภาพได้มากน้อยเพียงใด โดยเฉพาะกลไกการรวมศูนย์อำนาจรัฐไว้ที่ส่วนกลางและใช้ระบบเศรษฐกิจกระแสหลักนำภาคส่วนอื่นๆ

ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจากโครงสร้างและกลไกเดิมๆ ที่ใช้บริหารจัดการประเทศก็คือภาคส่วนของชุมชน สังคม ท้องถิ่น เกิดความอ่อนแอและมีระบบพึ่งพิงรัฐและส่วนราชการสูงมาก ส่วนภาคราชการ ภาคเศรษฐกิจ และธุรกิจกลับเติบโต ส่งผลทำให้เกิดช่องว่างและความเหลื่อมล้ำ ทั้งนี้เพราะกลไกรัฐแบบรวมศูนย์และการมุ่งพัฒนาแนวทางกระแสหลักยังคงทำให้เกิดประเด็นปัญหาต่อประเทศชาติที่ดำรงอยู่แบบเดิมๆ ต่อไปอีก เป็นต้นว่าการเมืองของนักการเมืองในยุคหลังเป็นแนวประชานิยมที่มุ่งแต่เอาอกเอาใจชาวบ้าน จนชาวบ้านไม่สามารถจัดการตัวเองหรือพึ่งพาตัวเองได้ และยังก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำและการกระจุกตัวของความเจริญ ที่แย่ไปกว่านั้นก็คือผู้รับผลประโยชน์จากการพัฒนาก็มักกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มนายทุนและนักธุรกิจ ส่วนคนจนและผู้ด้อยโอกาสก็ยังคงมีความอ่อนแอและไม่สามารถจัดการตนเองได้เหมือนเดิม

ดังนั้น คำกล่าวที่ว่า “ลดอำนาจภาครัฐ เพิ่มอำนาจท้องถิ่น” จึงยังเป็นสิ่งที่จำเป็นเพื่อปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ ยุทธศาสตร์ชาติ และแนวทางการพัฒนาประเทศใหม่ นั่นคือการกระจายอำนาจให้แก่ชุมชนท้องถิ่นได้ตัดสินใจในการจัดการตัวเองในแต่ละบริบทพื้นที่ชุมชนท้องถิ่น ทั้งนี้เพราะหลักของการกระจายอำนาจคือการส่งเสริมให้ชุมชนท้องถิ่นมีอำนาจ มีบทบาทหน้าที่ และการสร้างพลังท้องถิ่น (Empowerment) ให้รู้จักพึ่งพาตัวเองหรือการจัดการตัวเองได้ ซึ่งจะทำให้นำไปสู่ชุมชนท้องถิ่นเข้มแข็ง (ยั่งยืนต่อไป) และท้ายที่สุดผมเห็นว่าการใช้ฐานชุมชนท้องถิ่นเป็นพลังในการพัฒนาประเทศ จะทำให้ประเทศก้าวไปสู่ความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืนอย่างแท้จริง

ผมได้อ่านหนังสืองานวิจัย เรื่อง “ประวัติศาสตร์การปกครองท้องถิ่นมณฑลยูนนาน ประเทศจีน” เขียนโดยอาจารย์นรชาติ วัง กล่าวโดยสรุปของหนังสือเล่มนี้ชี้ให้เห็นว่า แม้รัฐบาลจีนจะปกครองโดยระบบคอมมิวนิสต์ที่มีการวางยุทธศาสตร์ชาติไว้อย่างเข้มข้นก็ตาม แต่ในทางกลับกันรัฐบาลก็ยังให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่มณฑลต่างๆ มีการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นของจีนไว้อย่างชัดเจนและสมเหตุสมผล ตัวอย่างเช่น มณฑลยูนนาน ซึ่งมีพื้นที่ใกล้ชิดกับประเทศไทยของเรา เขาก็สามารถพัฒนาด้วยระบบการปกครองท้องถิ่นของตนเองที่มีความสามารถสร้างความเจริญรุ่งเรืองก้าวไปอย่างรวดเร็ว ทั้งๆ ที่เป็นมณฑลที่มีชนชาติกลุ่มน้อยอยู่มากที่สุดก็ตาม แต่เขาสามารถบริหารจัดการก่อให้เกิดความสามัคคีเป็นหนึ่งเดียวได้เป็นอย่างดี

อย่างไรก็ตาม มีตัวอย่างของการกระจาย อำนาจให้กับเทศบาลนครคุนหมิง (Kunming) ที่มีอิสระภายใต้กฎหมายให้จัดตั้งกลไกหน่วยงานต่างๆ ขึ้น เพื่อบริหารจัดการเทศบาลนครคุนหมิง ดังเช่น (1) คณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปเทศบาลนครคุนหมิง (2) สำนักงานนโยบายและแผนงานรัฐบาลเทศบาลนครคุนหมิง (3) สำนักงานกิจการต่างประเทศและชาวจีนโพ้นทะเลเทศบาลนครคุนหมิง (4) สำนักงานทางการเงินรัฐบาลประชาชนเทศบาลนครคุนหมิง (5) คณะกรรมการอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีสารสนเทศเทศบาลนครคุนหมิง (6) คณะกรรมการกิจการชนชาติส่วนน้อยเทศบาลนครคุณหมิง (7) กองต่างๆ ที่เป็นไปตามภารกิจงาน อาทิ กองสันติบาลเทศบาลนครคุนหมิง กองศาลยุติธรรมเทศบาลนครคุนหมิง กองทรัพยากรมนุษย์และสวัสดิการสังคมเทศบาลนครคุนหมิง กองการวางแผนผังเมืองเทศบาลนครคุนหมิง กองการท่องเที่ยวเทศบาลนครคุนหมิง และกองรักษาสิ่งแวดล้อมเทศบาลนครคุนหมิง เป็นต้น

ส่วนความชัดเจนอีกประการหนึ่งของการสร้างรากฐานการปกครองท้องถิ่น นั่นก็คือการสร้างผู้นำระดับชาติให้เกิดขึ้น ซึ่งเราจะพบเห็นได้ว่าผู้นำทางการเมืองในหลายๆ ประเทศได้ถูกสร้างขึ้นมาจากผู้นำในระดับท้องถิ่น ตลอดจนการได้ค้นพบผลงานที่ดีๆ ผลงานที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมท้องถิ่น ส่งเสริมงานการจัดบริการสาธารณะให้กับประชาชนอย่างน่าสนใจและเป็นที่คาดหวัง ตัวอย่างประเทศในเอเชียที่อยู่ใกล้บ้านเรา เช่น โจโก วิโดโด ซึ่งเคยเป็นนายกเทศมนตรีของนครจาการ์ตา อินโดนีเซีย ได้สร้างผลงานที่ดีๆ ให้กับเทศบาล เป็นที่ศรัทธาของประชาชน ปัจจุบันได้ก้าวมาเป็นประธานาธิบดีอินโดนีเซียคนที่ 7 ในประเทศอินเดีย นเรนทรา โมดี ซึ่งเคยเป็นผู้ว่าการรัฐคุชราต ได้แสดงผลงานการบริหารที่ดี จนในที่สุดเวลาต่อมาได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีของอินเดีย และกรณีประเทศจีน ผู้นำเกือบทุกคนของประเทศจีนต้องผ่านการบริหารงานท้องถิ่นมาก่อน ดังเช่น สีจิ้นผิง ปัจจุบันเป็นประธานาธิบดีของจีน ก็เคยเป็นผู้ว่าการและรองผู้ว่าการมณฑลฝูเจี้ยนมาก่อน นี่คือตัวอย่างของผู้นำท้องถิ่นที่ก้าวสู่ระดับชาติ ซึ่งก็มีประเทศในแถบยุโรปและสหรัฐที่เป็นตัวอย่างของคนที่มีประสบการณ์บริหารท้องถิ่น และสร้างประวัติศาสตร์การบริหารจนเป็นผู้นำในระดับชาติในเวลาต่อมา

อย่างไรก็ตาม ในการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์เพื่อทำฐานท้องถิ่นให้เป็นฐานในการพัฒนาประเทศนั้น ในที่สุดแต่ละท้องถิ่นก็จะเกิดการแข่งขันในความสามารถที่จะจัดการท้องถิ่นของตัวเองให้โดดเด่นพ้นจากความล้าหลัง ซึ่งขอยกตัวอย่างเมืองโออิตะ ในเกาะคิวชู ประเทศญี่ปุ่น เมืองนี้เคยเป็นเมืองล้าหลัง ยากจน แต่สุดท้ายก็สามารถเปลี่ยนเมืองให้เป็นเมืองที่พ้นจากความยากจนและพัฒนาไปได้อย่างรวดเร็ว โดยการมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้ง นั่นคือ โมริฮิโกะ ฮิรามัตสึ ซึ่งเขาได้ริเริ่มโครงการหนึ่งหมู่บ้านหนึ่งผลิตภัณฑ์ ทำให้เมืองโออิตะบริหารแบบพึ่งตัวเองไม่เน้นพึ่งเงินจากรัฐบาลกลาง จนทำให้เมืองโออิตะเปลี่ยนแปลงในระบบเศรษฐกิจ สังคม ได้ในเวลาอันสั้น

ผมเข้าใจว่าท้องถิ่นในประเทศไทยมีอยู่จำนวนหนึ่งที่สามารถสร้างสรรค์ผลงานการบริหารจัดการที่ดีๆ ที่ก่อให้เกิดนวัตกรรมท้องถิ่นมากมาย เป็นแบบอย่างที่ดี โดยความคิดสร้างสรรค์และกระบวนทัศน์ของผู้บริหารท้องถิ่น ที่สามารถจัดบริการสาธารณะและก่อให้เกิดผลงานดังกล่าว แม้ว่าท้องถิ่นไทยจะอยู่ภายใต้ข้อจำกัดในหลายอย่าง เป็นต้นว่า ข้อจำกัดด้านรายได้ของท้องถิ่น ภาษีที่ท้องถิ่นต้องจัดเก็บที่มีสัดส่วนภาษีที่ต่ำกว่าในหลายประเทศ

ข้อเสนอที่สำคัญ ก็คือการปฏิรูปประเทศในยุคที่ต้องตัดสินใจ จะต้องกระทำที่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ปรับกระบวนทัศน์ใหม่ นั่นก็คือการปฏิรูปท้องถิ่นเพื่อรองรับยุทธศาสตร์ชาติและสร้างชาติจากคนท้องถิ่นให้มีความเข้มแข็ง กำจัดจุดอ่อนของท้องถิ่นที่มีอยู่ให้หมดสิ้นไป และสร้างธรรมาภิบาลท้องถิ่น (Good Governance) ให้เกิดขึ้น เพื่อทำให้ท้องถิ่นเข้มแข็งเป็นฐานในการพัฒนาประเทศได้อย่างแท้จริง